《福建省村庄规划编制指南(试行)》解读

日期:2019-09-20 09:03【字体:
  近日,为贯彻落实党中央、国务院关于实施乡村振兴战略、改善农村人居环境的决策部署,根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)、《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)以及省委省政府有关文件精神、政策法规和标准规范要求,按照编制“多规合一”实用性村庄规划的工作要求,我厅制定并印发了《福建省村庄规划编制指南(试行)》(闽自然资〔2019〕3号)(以下简称《指南》)。现围绕《指南》制定目的和适用范围、总体要求和主要内容、主要特色和创新之处三个方面,作出如下的解读与说明。

  一、 《指南》制定目的和适用范围

  (一)制定背景

  实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。习近平总书记强调,实施乡村振兴战略要按照先规划后建设的原则,通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承,编制“多规合一”的实用性村庄规划。

  国家及部委相关文件对新时期下的村庄规划定位和要求如下:村庄规划是法定规划,是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可、进行各项建设等的法定依据。同时,明确要求编制集原村庄规划、村土地利用规划、村庄建设规划等“多规合一”实用、管用、好用的村庄规划。

  (二)制定目的

  为深入贯彻习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要指示精神,规范村庄规划编制工作程序,分类有序推进村庄规划编制,发挥村民主体地位,指导各地编制“多规合一”的好用、管用、实用村庄规划,改善农村人居环境,促进乡村振兴。

  (三)适用范围

  本《指南》是集工作要求和技术标准于一体、新时期指导福建省开展“多规合一”实用性村庄规划编制的综合规范性文件。《指南》明确其适用范围为福建省范围内城镇开发边界以外的村庄规划编制。城镇开发边界内的村庄原则上纳入控制性详细规划,近中期城镇无法发展到的村庄可以提出村庄近期建设方案,但不得与国土空间总体规划、控制性详细规划相矛盾。

  二、 《指南》总体要求和主要内容

  (一)组织形式

  《指南》明确规定,村庄规划范围为村域全部国土空间,组织编制时可以一个或相邻若干个行政村为单元联合进行编制,统筹公共服务和基础设施配套、搬迁安置等。鼓励有条件的地区积极推进镇村联编,同步开展乡镇国土空间规划和村庄规划编制工作。

  同时,《指南》也对可不单独编制村庄规划的村庄建设管控做出了详细规定,明确对于近期无项目建设需求的搬迁撤并衰退村庄,以及部分转型融合城郊村庄,可不编制单独的村庄规划,可在乡镇国土空间规划中制定村庄国土空间用途管制规则和建设要求,或编制村庄近期建设方案作为建设与管控指引。

  (二)总体要求

  《指南》要求,村庄规划的编制要按照“多规合一”的工作要求,以“整体减量,局部增量”和“缩减自然村、拆除空心村、改造城中村、搬迁高山村、保护文化村、培育中心村”为主导思想和工作思路,坚持“应编尽编,全域管控;保护优先,节约集约;分类指引,刚弹结合;驻村规划,村民主体;因地制宜,突出特色;聚焦重点,务实规划”,科学有序推进村庄规划编制工作。

  (三)主要内容

  1、确定了规划编制总则。《指南》确定了村庄规划编制总则,具体包括编制目的、规划定位、适用范围、总体要求、规划期限,以及工作流程六个部分内容,并明确村庄规划成果报批与备案流程。

  2、制定了村庄分类指引。《指南》明确全省行政村划分为四类,分别是集聚提升中心村庄、转型融合城郊村庄、保护开发特色村庄和搬迁撤并衰退村庄。目前看不准、暂不能分类的村庄归为待定类。针对不同类型村庄,《指南》提出了差异化的规划编制内容、编制深度和成果表述,以及不同的规划建设指导意见进行分类引导。

  3、明确了村庄规划内容。《指南》确定村庄规划的内容主要包括:管控边界、村庄居民点布局、历史文化保护与传承、安全防灾减灾、国土综合整治与生态修复、人居环境整治、近期实施项目和管制规则共八个方面。为提升村庄规划成果的实用性,切实符合村庄实际,《指南》要求村庄规划内容和编制深度,要根据村庄类型、村庄条件、具体需求和编制经费等因素因地制宜确定,不贪大求全。

  4、规范了规划成果要求。《指南》要求村庄规划成果要易懂、易用,具有前瞻性、可实施性,成果内容、深度和表现形式能切实符合村庄实际。为满足不同群体使用要求,《指南》明确提出,村庄规划成果要分为两种类型,一种是供管理部门使用的“管理版”成果和供村民使用的“村民版”成果两种类型。为增强《指南》的指导性和可操作性,指南对规划图纸类型、制图要求、数据库建设标准和成果汇交要求等进行了规范,并给出“村民版”和“管理版”成果制图样板、管制规则和村规民约建议格式等典型案例成果样式。

  5、规范了驻村调查要求。为确保村庄调研深入全面,开展驻村规划工作,《指南》对村庄调研工作时间和入户调研比例进行了规定,要求每个村庄驻村调研时间不少于30个人工日,入户调研比例不少于全村总户数的30%~50%。同时,要求每次调研要进行登记确认,形成记录表,作为考核规划编制队伍实施驻村规划制度的依据。为规范外业调查形为,《指南》对村庄调查资料收集、存量建设用地调查、农民建房刚需调查等方面进行了规范和引导。

  三、 《指南》主要特色和创新之处

  《指南》在坚持生态保护优先、节约集约、“多规合一”原则的基础上,还积极在规划编制组织形式、编制方法、编制内容和成果形式四个方面进行了创新探索。

  (一)组织形式上的创新

  1.鼓励多村联编,促进公服和基础设施高效利用。《指南》鼓励因地制宜在乡(镇)域范围内,开展多村联编或镇村联编,统筹公共服务和基础设施配套、搬迁安置等,提高规划编制效率。

  2.践行开门编规划,充分发挥村民主体地位。《指南》明确要求坚持村民主体地位,在村情调研、过程讨论、方案比选、成果论证、公告公示等规划编制各个环节,要充分听取村民诉求,让村民参与方案决策,确保规划符合村民意愿。

  3. 探索部门联合编制工作机制,深入促进“多规合一”。针对历史文化名村和传统村落,《指南》明确要求自然资源部门积极和住建、文旅等部门进行沟通,建立联合编制工作机制,深入促进“多规合一”。对于历史文化名村,鼓励同步启动村庄规划和保护专项规划编制工作,由同一个规划设计团队承担编制任务,按相关规范标准和要求形成不同成果分别报批;对于传统村落,鼓励按照传统村落保护专项规划相关规范要求,编制传统村落保护专项规划专章,纳入村庄规划,与村庄规划一同报批。

  (二)编制方法上的创新

  1.强化现有规划评估和继承,提升规划延续性和公信力。为强化规划的延续性,避免全部推倒重来,《指南》要求对原有村庄规划、村土地利用规划、村庄建设规划等现有乡村规划进行评估,识别现有规划成果中好用、可用、实用的内容进行继承使用。经评估,现有规划符合要求的,可不再另行编制。

  2. 注重村庄分类引导,避免规划大而全。《指南》要求编制村庄规划时,需要结合村庄类型、自身实际条件和特点,聚焦核心问题,突出重点,因地制宜提出差异化的用地标准、配套标准、产业策略和规划内容等,避免规划大而全。

  (三)编制内容上的特色

  1. 强调坚持“五个留住”,传承延续历史文脉。《指南》要求严格落实省委省政府提出的“五个留住”要求,既要保护好文物建筑、历史建筑、古树名木及古井、古牌坊、古驿道等本体,还要保护好其依存的周边环境,保留保护好历史风貌、街坊肌理、空间尺度,传承历史记忆。

  2. 积极整合涉农项目政策和资金,推进农村土地综合整治和生态修复。《指南》要求树立“山水林田湖村生命共同体”的理念,积极整合相关涉农资金和政策,积极实施旧村复垦、废弃地复垦和高标准农田建设项目,大力推进国土综合整治和生态修复,促进土地节约集约和高质量发展。

  3. 合理规划村集体经营性建设用地,促进村财增收和乡村振兴。为适应新《土地管理法》提出的集体经营性建设用地可以入市的相关规定,《指南》明确可在摸清存量农村集体建设用地底数和产权的基础上,结合当地自然条件、社会经济和产业发展需求,因地制宜安排工业、商业等经营性建设用地。

  4.鼓励通过建设用地整治方式,解决村民住宅用地需求问题。《指南》以人民为中心,在遵守“一户一宅”或“一户一居”原则的基础上,鼓励通过建设用地整治的方式,统筹解决近期因家庭分户、古建筑和传统风貌保护,以及造福工程安置区建设带来的新增刚性住宅用地需求问题,改善村民住房条件,促进节约集约和村庄有机更新。用地紧张的村庄,鼓励建设村民单元式集中住宅小区。

  5. 积极探索规划“留白”机制,增强规划可操作性和实用性。为增强规划弹性,《指南》明确了两种规划“留白”方式:一是用途“留白”,主要是针对难以确定具体用途的建设用地,待建设项目规划审批时明确规划用地性质;二是指标预留,主要是针对村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等暂时无法明确未来具体位置和规模的用地,有需求的村庄可因地制宜预留不超过5%的建设用地机动指标,待建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质。

  (四)成果形式上的创新

  1.创新规划成果表达,满足不同群体使用要求。《指南》要求规划成果采用“管理版”与“村民版”两种方式进行表达,目的是使规划成果政府用得上、村民看得懂。“管理版”成果包括“一图一表一库一规则”,即图件、表格、管制规则和规划数据库;“村民版”成果则是用村民看得懂的文字、图片来表达村庄规划的核心内容,包括“一板一册一民约”,即规划展板、村民手册和村规民约等。

  2.规划成果上墙上网,提升规划公信力。《指南》要求将“村民版”规划成果制作成规划成果展板,并附上网上展示二维码地址、村民建房报批流程和违建举报电话等内容,选择人流大的地方进行公开、公示,方便公众浏览查阅和监督实施。

  3. 成果纳入村规民约,共同监督规划实施。《指南》要求村庄规划成果要结合当地现有村规民约的规定及行文风格,对村庄规划管制要求进行凝练,提取并制定村庄规划的村规民约内容建议和条款,用于纳入村规民约进行贯彻实施,帮助提升乡村治理水平和能力。