习近平总书记指出，节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变。

　　今年7月召开的全国生态环境保护大会提出，把绿色低碳发展作为治本之策，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。记者在福建省泉州市看到，节约集约用地正使相关要求化为现实。

　　泉州，古代“海上丝绸之路”的起点，多元文明交汇的“世界宗教博物馆”，拥有22个世界文化遗产遗迹点，开放和共享的传统源远流长。今天的泉州生机勃勃，作为全国十大制造业基地之一，处处洋溢着创新精神，勇于探索、爱拼敢赢的“晋江经验”天下闻名。

　　2022年9月，经国务院同意，自然资源部联合福建省人民政府部署开展泉州市盘活利用低效用地试点。一年来，泉州从试点出发，融合传统与创新，走出了一条多方共赢的发展之路。

　　1　创新标准

　　评价低效用地不仅看经济效益

　　打开地图，从有利于耕作的视角观察，泉州的土地资源禀赋并不优秀。它依山面海，地貌以山地和丘陵为主，俗称“八山一水一分田”。全市耕地总量10.367万公顷，仅占市域总面积的9.18%，而且被密布的河流水系切割，地块破碎。但结合人工因素考量，就会得到出类拔萃的结果：经过千百年辛勤劳作，该市现有农用地88.848万公顷，占市域总面积的78.66%；建设用地17.27万公顷，占15.29%。

　　未利用土地仅占市域总面积的6.05%！记者惊叹于泉州高土地利用率的同时，愈发感受到将“推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变”试点选在这里的深意。

　　肩负首个国家级盘活利用低效用地试点任务，泉州人既兴奋又紧张。复杂的心情落在行动上，他们决定不急着铺开摊子，哪怕前期牺牲一点速度，也要先把基础打牢，拿出一个经得起历史检验的总体方案。

　　盘活利用低效用地，首先要解决如何评价低效用地的问题。从各地既有标准看，是否低效用地大多以土地产出的经济效益来衡量。泉州市自然资源和规划局局长刘文发说：“这是远远不够的。土地利用的最终目的是实现发展成果由人民共享。这就要坚持以人为本，突出生产、生活、生态‘三生’融合，建立一整套崭新的指标体系和运行机制。”

　　泉州市积极对接自然资源部相关司局、福建省自然资源厅试点工作专班，集思广益，几易其稿，最终结合定性与定量、刚性与弹性、科学性与可操作性，创造性地制定出全维度、全流程的低效用地调查评价标准。

　　一是创新评价体系。突破传统只以“亩产论英雄”的认定模式，构建空间效益、经济效益、社会效益、生态效益4个维度，工矿、居住、商服、设施、村庄5个类型，包含36项指标的低效用地调查评价体系。

　　二是开展差异化评价。摒弃传统“一套标准一刀切”的模式，设置定性定量、刚弹结合的评价标准。既结合建筑安全、生态安全、环保安全等刚性发展底线设置刚性指标，又考虑各县（市、区）发展水平设置弹性指标赋予地方弹性空间。

　　三是建立豁免机制。考虑部分用地在社会、科创、文化方面的特殊意义，制定19条“白名单”（豁免清单），弥补从物质空间方面开展客观评价的不足。

　　四是建立动态更新机制。借力大数据和信息化工具构建动态监测和定期评估机制，每半年滚动更新数据库。

　　凭借这套全新的标准，泉州市开展全域大调查，完成了对全市城镇开发边界内现状建设用地的全面调查，摸清城镇低效用地总面积约13.62万亩；与此同时，摸排出历史遗留建设用地面积约8.97万亩。

　　2　三位一体

　　规划、政策、实施同步推进

　　摸清低效用地家底，试点工作就有了靶心。接下来，泉州市紧锣密鼓地加强组织、机制保障。

　　今年2月，泉州市从自然资源系统和市直机关事业单位、国有企业抽调41名精干力量组成低效用地开发、历史遗留问题处置等职能组，充实试点工作专班；并建立“每周一调度、定期专题协调、季度分析会商”制度，及时协调解决试点工作中出现的困难和问题。该市还成立了试点专家委员会，首批邀请25位专家学者，每季度召开专家咨询会，研究开展政策咨询、技术指导及评估服务等工作。此外，中国国土勘测规划院、中国城市规划设计研究院、广州市城市规划勘测设计研究院等7家机构受邀为试点提供技术支撑。

　　万事俱备，泉州市按照规划、政策、实施“三位一体”的工作思路，协同并进推动试点，以期尽快形成实物工作量。

　　3月18日，泉州市委、市政府印发《泉州市推进盘活利用低效用地试点工作实施方案》，以国土空间规划为中心，以城中村和低效工业用地改造为重点，紧抓增加耕地面积提升耕地质量、促进产业集约集聚、改善人居环境三要素，建设集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，并细化形成21项具体工作任务，确定首批试点包括34项城镇低效用地再开发项目和12宗历史遗留问题用地。

　　泉州市初步搭建了盘活利用低效用地全流程规划体系，形成城镇低效用地再开发专项规划、工业产业区块线等24项成果。规划到“十四五”末，每年建成1000万平方米标准厂房，带动超1000亿元工业投资；到2027年，盘活低效建设用地13万亩左右。

　　在试点推进中，泉州因地制宜，狠抓工业（产业）园区标准化建设，鼓励中心城区瞄准“专精特新”、重返制造业；沿海地区化零为整、连片发展；山区县集中发展重点片区、不搞遍地开花。该市构建了“规模化、集约化、专业化、品牌化、绿色化、数字化、融合化”建设导则，探索出高新集聚、产城融合、新旧融合、全域整合、出村入园、龙头带动、工业梯田、中试孵化8种园区标准化建设模式。目前，全市建成千亩以上园区超30个，5000亩以上园区5个。今年1～9月，94个园区项目完成投资416亿元，全市规上工业企业入园率达50%，均提前完成年度计划；在标准化园区建设拉动下，泉州市固定资产投资增长18.9%，居全省第三位。

　　泉州还特别注重土地用途混合利用和建筑复合使用，为生产制造补充商服、办公、研发等服务配套，助力产业提质增效和转型升级。泉州民营经济发达，小微企业众多。相关产业园区提供空间建设定制化标准，积极引导企业进园区和“工业上楼”，并提供人才公寓、仓储物流等配套设施，供小微企业共享。石狮市出台政策，探索混合产业用地，允许改造后工业建筑面积占比最低至50%，按整宗地共用进行登记，适应新产业、新业态、新技术发展需求。

　　99溪流域田园风光项目位于晋江市中心区，域内“城、村、山、水、田”交织，总规划面积10855亩。整治前耕地碎片化、抛荒及“非粮化”现象严重，村庄建设用地利用低效、基础设施匮乏。当地聘请中国美术学院建筑艺术学院院长王澍主笔规划设计，在保留闽南风格村落肌理、传统风貌的基础上，落实“少量拆除、重点改造、部分新建”理念，打造“都市浪潮前的城中央田园”。

晋江市99溪流域田园风光项目全景

　　经过整治，项目区拆除临时搭建物5万多平方米，腾挪出203亩土地用于道路、集合住宅等建设，村庄建设用地平均容积率由0.86提升至1.71。区内先后合并耕地碎片化图斑约350个，新增耕地218亩，耕作面积由4535亩增加到6200多亩。同时，项目沿袭99溪河流脉络，构建具有晋江特色的复合植物群落结构景观，培育“农业﹢文化﹢旅游﹢体育”等新型业态，吸引农民就业，带动城乡融合发展。

　　晋江市自然资源局局长陈英俊兴奋地说：“‘三生’融合使城乡生产、生活、生态空间布局进一步优化。现在99溪流域已经发现包括国家一级保护鸟类黄胸鹀、彩鹮等在内的三级以上珍稀鸟类近百种。”

　　泉州市盘活利用低效用地试点办综合协调组组长金志森接过话头说：“试点工作的前期基础打牢了，后来的路越走越顺，蓝图正一步步落在地上。”

　　3　共整共治

　　创造“政企银”合作模式

　　强化耕地和永久基本农田保护是泉州试点的主要目标之一。位于低山丘陵区的惠安县人均耕地只有不到0.2亩，规模化经营程度低。节约集约用地和耕地保护从来都是相互成就的，顺着这个思路，该县决定开展土地综合整治。

　　惠安思维的开放性不止于此，他们知道，仅凭职能部门就地论地成不了大气候，只有吸引政府、市场、社会力量广泛参与，才能下好共整共治这盘大棋。于是，“政企银”合作土地整治模式被创造出来，成为泉州试点的一项重要成果。

　　惠安县自然资源局局长许魂铭解释说，“政”是政府主导，发挥行政管理优势。坚持政府搭台、强化政策引导、探索政策创新、提供制度保障和行业监督监管，建立健全综合整治市场化运营机制，完善整治收益分配机制，调动全民共整共治积极性，鼓励社会资本投入。“企”是国企担当，发挥建设运营优势。作为土地综合整治实施主体，负责项目规划策划、资源整合、利益分配共享、投融资、产业导入等全链条运作。“银”是银行助力，发挥政策性金融机构优势。探索创新整治类金融产品和融资模式，为国企实施综合整治项目提供中长期、大额、低息专项贷款和融资服务。

　　通过项目运作，“政企银”三方实现利益平衡，保证了综合整治资金的良性循环。银行贷款给国企获得固定投资回报。国企将土地经营权流转给受让方获得流转费用。项目后期运营维护产生的税收上缴财政。项目产生的耕地占补平衡、增减挂钩等指标，由自然资源部门验收备案后，部分投放至公共资源交易平台，获取指标收益上缴县财政，实现财政收入与国企效益齐头并进。

　　记者跟随许魂铭来到紫山镇油园村土地综合整治示范点，资料图上堆满垃圾的抛荒地变成了眼前平展展、金灿灿的农田。这近千亩高标准农田现由惠安县盛丰农业公司统一承包，种植的高品质芥蓝远销日本、韩国等地。

　　许魂铭说，与农业农村改革协同，“政企银”合作土地整治模式实现了“三增”：一是耕地增加。通过林地置换、低效园地开发、土地平整，全县预计新增耕地3.2万亩。二是粮食增产。通过高标准农田连片整治，可建成12个万亩方，逐步把17.09万亩永久基本农田建设为集中连片、旱涝保收的高标准农田，全面提升农业基础设施配套，促进农业规模化经营，大幅提高粮食产量。三是农民增收。结合农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，改变惠安县传统的以农户为主体的“小农”生产经营模式，增加村集体和农民收入，促进乡村振兴。

　　4　城乡统筹

　　把土地“搬”到更稀缺的地方

　　泉州的创新精神，还体现为主动结合各类试点，用好用足土地政策红利。

　　近年来，德化县强力推进新型城镇化建设，常住人口城镇化率已达78.6%。伴随“大城关”发展战略实施，大量农民进城，农村空心化、老龄化以及旧宅闲置问题凸显。另一方面，德化县城被群山围绕，城关地区建设用地紧缺，进城务工人员面临居住、就业难题。

　　德化县打开国家新型城镇化建设示范县、福建省首批城乡建设用地增减挂钩试点县等政策优惠包，集合增减挂钩等政策红利，研究配套一系列优惠措施，在全省首创“以地换房”安置模式。进城农民可以用宅基地换取城镇住宅，旧宅拆除复耕，变成连片耕地和农民的“增收田”“当家田”。

　　“我们按照最大限度让利于民的原则，对安置房配售仅收取土地开发成本、建安造价等成本费用，均价限制在3300元/平方米，在配售时间段比同地段商品房便宜5000元/平方米左右，最低首付仅4.6万元，群众每月只需交按揭贷款700多元，还能享受到周边公共交通、教育、医院、商业服务、公共休闲等配套资源。被安置群众实现了真正意义上的‘进城’。”德化县自然资源局局长方华宇掰着手指对记者说。

　　德化县按照复垦新增耕地每亩换1套购房指标，组织旧宅拆退群众低价购买安置房，减轻被安置群众安居压力，大幅降低了农民进城门槛。

　　“多亏了政府新出台的政策，本来担心来城关务工，要花费一大笔租房费用，没想到可以直接优惠以地换房，住起来明亮透气，十分舒坦。”城东旧村复垦安置区一位新居民高兴地说。

　　城东旧村复垦安置区是德化县在城东新区规划124.4亩土地配套建设的项目，用于旧村复垦、林权置换、地灾搬迁、进城务工等群众选购安置，周边配有完善的公共交通、中小学校、商业服务、基础医疗等配套设施。目前，德化县累计实施旧村复垦项目71个，拆退农村旧宅5159座，新增耕地3057亩，配售限价安置房4个批次3262套，配售率达100%。

　　城关地区也借此获得了新的发展空间。

德化县古洋工业园区建在山地上的标准厂房

　　在古洋工业园区，一幢巨大的回字形厂房引起了记者注意。由于建在坡地上，整幢楼顶层平齐，四面则因循地势修建了5层到8层不等。德化县自然资源执法大队大队长黄华程说：“我们就是要合理利用每一寸土地。各园区工业用地提容增效，厂房加层、扩建工作也在分步推进。”今年，德化局先行启动了红旗坊·文旅产业园、许厝片区、鹏祥低效工业片区改造提升项目，目前3个试点片区均已进场施工，预计可盘活利用低效用地485亩。

　　5　全程可控

　　建立全周期用地监管系统

　　新落成的石狮市服装智能制造园邻里中心宽敞明亮，电子大屏上实时显示着园区内各家企业用电、用水、用气等情况，企业用地、产值、税收等数据也一目了然，为及时分析、监控企业乃至园区的节约集约用地状态奠定了基础。

　　泉州市围绕“数据采集—入库管理—动态监测—更新维护”四个阶段，探索建立数字化、全周期的低效用地监管系统。据介绍，该系统收集调查数据、部门数据、社会数据等实时数据，并通过拓展数据动态更新渠道，建立可靠有效的数据更新机制，开展低效用地调查评价数据动态更新。结合城市发展规律、地块地理区位、周边环境价值等条件的现实情况与变化趋势，研究低效用地动态识别方法，实现基于数据更新和动态量化识别模型的低效用地调入调出。

　　晋江市新智造产业园

　　针对盘活利用低效用地具体项目，泉州探索逐宗开展再开发实施方案的前模拟、后评估工作。项目实施前，从人口、交通、经济等多专业角度，对实施方案或盘活政策措施进行成效模拟分析，为方案比选提供量化决策支撑；实施方案推进后，实时检测实施效果，开展经济、社会、生态等效益评估，反馈优化实施方案制定，并将已盘活土地调出低效用地数据库。

　　一年来，泉州市从创新标准、摸清底数、编制规划、制定政策到报批实施、监督考核，交出了一套完整的盘活利用低效用地试点答卷，在多个领域取得阶段性成果，在多个环节取得突破性进展。

　　今年9月，自然资源部印发通知，决定在北京等43个城市开展为期4年的低效用地再开发试点工作。

　　新时代新征程，坚持节约优先，实施全面节约战略，是中央审时度势提出的战略考量，并在上下一心的共同努力下，成为全社会的共同意愿和主动选择。

　　先行一步的泉州，将携手新晋试点城市，为促进国土空间高效利用、推动高质量发展，奋力谱写新篇章。【中国自然资源报】