12月16日

《中国自然资源报》头版头条刊发

《走在创新发展“晋江经验”的大路上——福建晋江自然资源管理服务支撑高质量发展探究》

介绍晋江自然资源管理为经济发展提供重要物质资源和空间载体保障

全文如下↓↓↓

　　改革开放以来综合实力始终位列全国百强县（市）前列的福建省晋江市，是一个勇于探索创造实践经验的地方。著名的“晋江经验”，就是习近平同志当年在福建工作时，七下晋江调研后总结提炼的宝贵经验，成为我国推动民营经济高质量发展的行动指南。不久前，习近平总书记在福建考察时强调，要创新发展“晋江经验”，充分激发全社会投资创业活力。

　　当前，晋江正走在以新的实践探索创新发展“晋江经验”的大路上。晋江的自然资源管理，也在为经济发展提供重要物质资源和空间载体保障的过程中，探索着服务并推动晋江经济社会高质量发展的新模式和新经验。

　　集体经营性建设用地入市的新探索

　　以“入市”的方式，有效解决早期形成的历史遗留建设用地问题，引导其优化布局、提高配置效率、促进新兴产业发展，是晋江探索出的符合自身实际的集体经营性建设用地入市新路径。

　　2022年，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，自然资源部出台相关试点工作方案，鼓励以试点方式探索深化“入市”的实践之路。善于在实践中大胆探索的晋江人，以此为契机，将深入推进集体经营性建设用地入市试点与解决历史遗留建设用地问题有机结合，迈出了“入市”新步伐。

　　历史遗留的集体建设用地问题，是晋江高质量发展阶段亟待解决的较普遍性问题。晋江是我国最早探索发展市场经济的地方之一，民营经济起步早、发展快，用地需求强劲。在其早期发展过程中，出现了不少私下流转集体土地现象，积累了一批历史遗留的无完备手续的建设用地问题。晋江市中辉产业园内的部分土地，就属于此类。

　　20世纪90年代，中辉景业集团通过私下流转方式从张林村和锦美村取得48.03亩土地，建筑陶瓷生产厂房。经过30多年快速发展，产业不断转型升级，原有地上物业停产闲置，其陈旧且布局零散等现状，已完全不能适应新兴产业发展对土地要素的配置需求。经过反复调研论证，晋江市决定选取这块地进行集体经营性建设用地入市试点，为破解遗留建设用地难题探索经验。

　　2023年12月8日，中辉产业园项目用地按所属村别分两宗地块（张林村39.38亩、锦美村8.65亩）以挂牌方式出让，晋江辉腾仓储有限公司分别以1127万元、248万元的成交价摘牌取得其50年使用权。

　　中辉产业园项目是晋江农村集体经营性建设用地入市的试点示范项目。这个项目的入市过程，呈现出以下几个特点。

　　一是在管理有序、程序规范的市场规则下完善建设用地手续，将历史遗留的“黑户”建设用地以依法合规的市场化方式纳入城乡建设用地市场统一管理的轨道，为解决同类型历史遗留建设用地问题探索了有效路径。二是引导一批基础较好但发展受限的本地企业通过以手中的存量集体建设用地“入市”方式实现增资扩产，从而为其就地改造、转型升级和集聚发展创造了条件，激发了本地企业创新发展的潜力与活力。三是优化了产业布局，提高了建设用地配置效率。土地的取得方计划总投资10亿元，开发建设集婴童用品、新材料等智能智造产业的标准化园区，固定投资额350万元/亩，预计前3年亩均产出效益分别为300万元、500万元、800万元。四是土地所有权主体——张林村和锦美村的村集体和村民从中得到了实惠。入市出让收益分配中，除政府以15%比例征收土地增值收益调节金外，其余85%全部归村集体和村民所有。张林村因此获得957.95万元收益，锦美村获得210.8万元收益。

　　中辉产业园项目的成功入市，得益于晋江市推出的关于深化农村集体经营性建设用地入市试点的新政策。这些政策对农村集体经营性建设用地的出让年限、交易程序、出让方式、增值收益分配方式，甚至土地入市后的产业准入、投资建设、亩均税收进行全流程联合监管等，都作了明确规定。

　　2023年以来，晋江市共完成农村集体经营性建设用地入市交易17宗、193亩。其中，涉及解决历史遗留建设用地问题的项目用地达14宗、160亩。下一步，晋江将继续在实践中探索农村集体经营性建设用地入市的可行路径和经验。

　　规划引领建设新型产业社区的新模式

　　以科学规划为引领，推进新型产业社区建设，是晋江市探索土地要素精准高效配置与现代化产城共融发展的新模式。

　　正在规划建设的集成电路（科学园）产业社区，就是这一模式的典型代表。这个规划用地面积7425亩的产业社区位于晋江市中心城区，原为村庄与厂房混杂、布局散乱的传统产业园区。园区内土地利用低效，部分产业被淘汰、部分企业倒闭等导致约2254亩土地闲置。对此，晋江市创新模式，以培育新兴产业生态为目标，对原产业园区进行空间规划和产业规划重构，着力打造综合功能布局完善、适应并有利于推进集成电路产业链发展以及“三生”空间一体的新型产业社区。

　　从产业园区上升到产业社区的探索，是基于建设“生产、生活、生态‘三生’融合产业社区”的理念。集成电路（科学园）产业社区正是本着这一理念迈出了建设之路。其做法主要有4个特点。

　　一是以科学规划合理布局，引领新兴产业集聚，打造现代化“产城共融体”，促进综合发展质量与效益“双提升”。晋江市将产业社区规划按照“一芯两翼”三大主功能区进行布局：“一芯”集聚创新研发、高端制造、商业办公等产业功能，“两翼”承载文化休闲、特色商业等服务功能以及原生态风貌保育功能。整个产业社区在功能布局、空间结构和生态环境方面既分工明确又相互融合，既促进产业集聚发展、提升规模效应，又推进了城乡融合与一体化发展。

　　二是以土地供给引导用地需求，通过供地时明确产业类型要求、严格产业准入条件等方式，确保新兴产业集聚，实现土地高效配置。晋江自然资源部门在供地时明确规定，入驻产业社区的用地企业必须符合集成电路产业类型，达到固定资产投资强度和土地亩均税收最低要求，以此引导集成电路产业链上下游优质企业集聚发展。目前，尚在建设中的该产业社区已引进52个关联项目落地。

　　三是采取“增存联动”“分割转让”的灵活供地模式，发挥优势企业的带动效应，满足关联产业的多种用地需求，推进土地精准配置。晋江自然资源部门对龙头企业采用供应增量建设用地的方式满足其扩充发展需求，发挥其对周边产业用地的牵引带动作用。同时，结合集体建设用地入市、低效用地盘活等，为关联产业提供存量建设用地。此外，采取“分割转让”方式，允许产业社区内已完成标准化改造或新建并确权登记的工业建筑，在不改变用途的前提下，其60%可按幢、层分割为权属界线封闭的独立空间单元进行转让，并依法办理产权登记，以满足同产业链上不同规模企业的不同需求。

　　四是结合园区地域现状，在落实规划布局的同时引导鼓励企业和村民就地改造，打造生活便利、生态优美的现代新型社区。在按规划布局完善产业社区内服务功能配置时，晋江市结合“村厂混杂”的现状，一方面引导原产权企业自行投资建设办公、教育、商业、住宅等生活配套设施；另一方面鼓励当地村集体和村民利用空余宅基地改建文旅、休闲等商业服务设施，调动各方就地改造的积极性，在推进规划实施的同时，促进了区域内各方增收。产业社区周边现已在建或建起了邻里中心、“芯”动家园、集成电路工作室、商务酒店等服务项目，同时保留了区域内的现有农田，对其进行综合整治，不仅提升了农业生产功能，而且较好发挥了调节水文、净化环境等自然功效，成为休闲游憩的好去处。生活品质的提升和生态环境的改善，为这个正在建设中的新型产业社区增添了集聚力。

　　探索城市持续更新的新路径

　　部分楼宇现已破土动工的青阳街道阳光东环南片区（以下简称阳光片区）项目，是晋江在探索城市持续更新的实践中找到的新路径。阳光片区改造项目是晋江为寻求解决传统城市更新中面临的诸多难题而进行的一次大胆尝试，以“政府出力、企业出资、住户出钱”为主要特征，试行城市片区“自主更新”。

　　阳光片区改造项目于2023年6月启动，以4600元/平方米的住宅补差价、2900元/平方米的店面补差价作为“居民出资平衡点”，快速完成了房屋征收、规划设计、项目报批、“净地”出让等工作，进入更新建设阶段。这种政府引导、市场运作、公众参与的“自主更新”试点实践，有效破解了城市更新面临的几大难题，呈现出四大亮点。

　　一是进行“微减容式”改造解决规划红线问题。阳光片区紧邻机场，受道路红线退让和机场净空限制较多，可开发强度较低，经营主体投资改造的积极性不高。为妥善化解改造空间和指标限制之间的矛盾，晋江市相关政府部门反复比较论证，在规划条件许可范围内，通过合理布局地上空间、营造地下空间的方法，提高片区土地的利用效率。同时，在协商同意的基础上，采用“降大户、保小户”的安置方式，即对部分拥有较大旧房面积的业主，在确保补偿还建住房套数和店面间数的前提下，适当缩减其安置房面积并给予相应货币差价补偿，从而提升改造利用空间。片区改造更新后，容积率从2.7微减到2.618，但总体建筑面积却从5.9万平方米增加到7.5万平方米（含地上5.8万平方米、地下1.7万平方米）。这种“微减容式”的改造，既未影响对原住户的妥善安置，也给投资者留下了一定的效益回报空间，从而调动了各方主体共同参与城区更新的积极性。

　　二是业主出资“自主更新”解决资金不足问题。阳光片区的改造坚持“谁受益、谁出资”理念，一改政府单方出资的固有做法，通过政策引导业主筹资共同参与改造，推动城市“自主更新”，探索形成了“政府主导土地征收、市场开发建设、原业主出资回购”的新模式，减轻了政府的财政压力，加快了片区更新改造的进程。阳光片区项目实行业主征收时先缴安置房差价的40%、分房时再缴剩余60%的做法，筹措部分前期开发资金。同时，市政府出台了返还土地出让金用于片区专项改造的财政扶持政策，投资商为取得阳光片区土地所缴纳的出让金得到了一定比例的返补，减小了前期改造资金投入的压力，增加了经营主体参与改造的动力。

　　三是科学量化补差价格解决片区资产平衡问题。晋江市有关部门对项目成本进行了精准测算，根据成本逆推和估算更新后的房产升值空间，量化出房屋补差价格，明确每平方米住房补差价4600元、店面补差价2900元、住房货币补偿4200元、店面扩购价18000元。以此标准确定了各方利益的平衡点，从而保障了项目“拆得下、建得起、安得稳、行得通”。

　　四是创新模式推动解决城市发展质量提升问题。阳光片区更新改造的创新模式，不仅推动了这个容积率受限的老旧小区顺利变身为产权明晰、基础服务设施齐全、优质教育资源配套、人居环境大为改善的现代化城市小区，更重要的是其“自主更新”的创新实践为其他片区的城市更新提供了可借鉴的经验，为可持续的城市更新探索了一条可行路径。

　　基于自然的国土综合整治与生态修复实践

　　以基于自然的解决方案为主导，开展国土综合整治与生态修复试点实践，是晋江市国土整治与生态建设的一个新特点。

　　晋江市九十九溪田园风光整治项目，就是基于自然的解决思路，将位于晋江城市核心区、地处九十九溪流域下游的一片“城、村、山、水、田”交织区域进行全域综合整治的试点实践。该项目的试点特色与独特价值在于，以基于自然的解决方案，在城市中心充分保留其自然田园生态系统与典型闽南风格村落模式的基本格局，在此基础上开展集中连片整治，解决原有空间碎片化、低效化、交错化问题。

　　在这片总规划面积10855亩的城市中心地带，一方面，通过农用地整治增加耕地面积、提高耕地质量；另一方面，在保留村庄肌理的前提下推进村庄整治，集聚建设用地，再造发展空间。基于自然的整治，使晋江出现了“城市中心田园”与新型城镇产业社区交融的格局，原生态风貌的保留与修复吸引了大量鸟类和珍稀动物，使这里成为晋江的一张“生态名片”。

　　泉州湾“蓝色海湾”综合整治项目，也是本着“自然修复、自然恢复为主”的理念，实施互花米草清理、红树林种植、鸟类栖息地恢复和海岸生态化改造等工程，努力营造自然的滨海湿地生态系统。按照基于自然的解决方案，该项目共整治互花米草5026亩，修复和种植红树林2912亩，生态化改造海岸6.2公里。监测数据显示，修复后来此栖息的鸟类达203种。如今，泉州湾已成为晋江的生态地标，到此旅游、观鸟、研学的人数是之前的20倍。

　　基于自然的解决方案的理念，同样主导着晋江的矿山生态修复实践。晋江市历史遗留的废弃矿山点多面广，大多为凹陷式深坑。近年来，晋江自然资源部门结合废弃矿山周边自然资源禀赋并兼顾生态功能和社会功能，组织开展了连片治理。2021年总投资336.7万元的巴厝公园建设项目，对永和镇连片矿山区域进行自然修复后，打造了集矿山生态公园、农田种植、林地储备于一体的自然生态区域。2024年，晋江市开展的类似矿山生态修复项目点涉及图斑195宗、面积2059亩。这些基于自然的矿山生态修复实践得到高度认可，均被纳入福建省国家生态文明试验区范畴。

　　“特殊地带”的村庄规划创新模式

　　晋江市有一个被称为“海峡第一村”的特殊村庄——金井镇围头村，因与台湾距离最近且三面环海的地理位置，使得两岸文化交流频繁，乡村经济发达，水产养殖业中仅鲍鱼的年产值就达2亿元。围头港是晋江的主要出海通道，也是“国家一类口岸”十万吨级集装箱码头。围头村作为一个传统文化名村，曾为南宋、明初、南明永历年间、清康熙年间的军事要塞和海上商贸往来要冲，至今存有15处历史文化遗产、107处历史风貌建筑。

　　这样一座处于“特殊地带”的特殊乡村，科学规划尤为重要。早在2020年，围头村新一轮村庄规划编制工作就已完成并获批复。记者发现，小小的围头村村庄规划已融入国土空间规划的新理念，紧扣村庄资源本底，彰显“特殊地带”特色，以实用性村庄规划与历史文化名村保护规划两大主体内容，布局村庄的保护与发展空间。其亮点有三。

　　一是结合“特殊地带”的发展实际，按照“守核心，优外围”的思路科学划定保护与发展范围，优化村庄布局。其规划谨慎划定了核心保护范围与建设控制地带范围线，将村庄中心居民点与外围棚户区统筹改造集中布局于核心区，进行严控管理；将外围区整治后腾挪出的建设用地5447.25亩，作为“通港向海”的村庄产业发展空间，用以布局滨海旅游业、水产养殖业、港口物流业三大产业，从而形成布局清晰的产业、生活、文化和生态空间。

　　二是注重保持村庄整体山水格局和文化肌理，充分挖掘自然景观及文化资源，凸显村庄历史文化特色和自然生态风貌。其规划将三面环海、山水相连的围头村滨海自然景观和生态风貌保护，以及悠久历史文化遗迹和风貌建筑保护均列入专项保护规划。一些传统民间文化活动，如海上赛龙舟、高甲戏、烧塔仔，以及有着百年历史的民间传统乐队围头南音社等文化资源，也被挖掘出来，作为蕴含独特闽台文化的非物质文化遗产，列入核心保护范围。同时，基于历史背景和海岸自然特色风貌，规划了“战地渔村”“和平岸”“望归角”“今古渡”“同根缘”等主题板块的旅游区域，集滨海旅游度假、渔村文化体验、爱国传统教育等功能于一体。

　　三是运用分类评估和分级保护的方式对村落内的历史遗迹和传统文化要素进行全面保护和合理利用。其规划明晰了村落内自然要素与人文要素、物质遗产与非物质遗产，分类评估保护等级，实行有针对性的保护策略。根据历史文化遗迹非集中分布的特点，制定了“小核心、大保护”的思路，划定核心保护范围的同时加以功能植入，发挥其参观、展览的旅游价值，进行保护和利用一体化管理。

　　围头村的村庄规划实施顺利。目前，按照产业规划带布局的相关旅游商贸服务设施已有一批投入在建；围头古街、围江学校、金沙湾岸边整治工程以及永平广场、古渡渔港、月亮湾等环境美化工程都已落地，一些村庄文化和生活服务设施也已建成并投入使用。小小的围头村，正随着规划的实施，焕发出新的生命力。

　　从行政区划看，晋江只是全国2800多个县（市、区）中的一员；从发展成效看，晋江已成为全国县（市、区）综合实力的“领跑者”；从创新实践看，晋江在迈步高质量发展道路上所做的探索和创新，为全国贡献了经验。而晋江自然资源管理工作，也在助力“晋江经验”的创新发展中迈出了坚实步伐。【中国自然资源报】