11月24日
《中国自然资源报》
整版刊发
《一亩地如何掰成N亩用》
聚焦福建厦门打通低效用地用途转换路径
掀起供地“混搭风”

全文如下
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　　厦门市轨道1号线火炬园站配套项目实现“办公﹢医疗”混合产业用地出让，充分利用地上地下空间，全面提升土地利用效能；湖里区坂尚集体预留发展用地项目汇集零售商业、酒店、租赁性公寓等多种功能，成为充满活力的城市“新聚场”；翔安南部新兴科创产业园A1组团项目布局科创办公、高端酒店、临海商业等业态，预估产值达千亿元规模……这些生动实践，正是福建省厦门市应对新形势下土地用途管理挑战的积极探索。

　　近年来，厦门市持续深化土地要素市场化配置改革，在全国先行先试，探索建立“混合产业用地供应﹢土地用途灵活转换”机制，实行土地用途清单制管理，支持土地用途和建筑功能的双重混合利用，打通存量低效用地用途转换路径，切实提高土地利用效率和建筑功能多样性，促进产业结构转型升级，推动地方经济社会高质量发展。

　　2024年12月，该机制被国家发展和改革委员会发布的《关于推广借鉴上海浦东新区、深圳、厦门综合改革试点创新举措和典型经验的通知》收录，向全国具备条件的地区进行推广。截至目前，厦门市已供应各类混合产业用地21宗，土地面积620亩；办理存量土地用途转换38宗，建筑面积约71万平方米。

　　规划融合

　　推动产城一体混合开发建设

　　潮涌鹭岛，向海求新。近日，厦门翔安南部新兴科创产业园A1组团项目现场一派热火朝天的施工景象，工人们正抢抓序时进度，全力推进项目建设。一年多前，这里还是一片空旷的闲置土地，如今，项目已进入主体工程建设阶段，预计2026年12月完工。

　　厦门市自然资源和规划局总工程师黄淑芳介绍，该项目在全省率先尝试新型混合产业用地成片综合开发模式，用地面积约418.5亩，规划总建筑面积约63.1万平方米，土地用途包括软件研发、保障性租赁住房、商业、社区运动场、公交首末站等，重点发展临空航空、绿色能源新材料、生命健康、新一代信息技术等高新技术产业。

　　“新型混合产业用地成片综合开发模式将通用厂房、软件研发用地等进行混合布局，支持软件研发、工业制造等多领域产业用地与商业租赁、公寓及供电设施等配套用地同宗混合出让。”黄淑芳介绍，该模式打破了传统土地功能分割，将产业与生活功能紧凑地安排在同一区域内，实现产业链集约高效布局和产城一体混合开发建设。

　　针对城市发展面临的土地资源配置不精准、管控不灵活等问题，2022年以来，厦门市先后出台《混合产业用地试点工作方案》《支持企业总部用地若干措施》《农村集体预留发展用地管理规定》等系列文件，探索增加混合产业用地供给，建立土地用途灵活转换机制，促进产业转型升级和城市更新发展。

　　在国土空间规划编制过程中，厦门市注重“刚弹结合”，在确保片区指标总量固定的前提下，均衡配置产业、生活、公共服务等功能，此举突破了传统的单一用途规划管控模式，在片区内预留一定比例的用地，允许兼容多个功能、不设定主导功能。同时，厦门市还支持单一地块在主导功能不变的前提下，配备一定比例的容积率指标兼容其他功能。

　　“我们通过规划融合编制，在片区主导功能不变、公益性设施内容不减少、公共环境标准不降低、对外部不产生不良影响的前提下，结合招商情况和企业需求，在具体地块供地时灵活调整单个地块的用途和规划指标，促进多种业态合理布局，实现二三产业融合发展，释放市场活力。”黄淑芳说，通过规划引领、规划融合，最终可实现片区土地在横向和纵向上功能兼容、空间联动，达到集约高效利用土地的目的。

　　用途混合

　　满足企业多样化用地需求

　　走进坂尚集体预留发展用地项目——韬瑞广场·拾尚里，只见酒店、青年公寓与花园露台式商业街区紧密聚合，街区里餐饮、美容等店铺一应俱全，构成一处便利舒适、充满活力的城市空间。

　　作为厦门市土地用途混合利用的典型代表，该项目在传统的单一用途、多用途综合体供地模式的基础上进行了优化升级，汇集了交通、零售商业、酒店、租赁性公寓、公交场站、派出所、配套停车库等多种功能。这得益于厦门局混合用地供给和土地用途清单制管理新模式的探索运用。

　　据了解，原先的多用途综合体模式下，不同的土地用途之间不能相互转换。如果土地权利人申请改变土地用途，需经过一系列烦琐的流程，包括专家论证、社会公示、变更规划条件、评估地价、缴纳土地出让金等，一整套流程办结至少需要70天。

　　“混合用地供给和土地用途清单制管理新模式简化了土地用途变更程序。土地使用权人可根据市场环境变化情况，在土地出让合同约定清单范围内，自主实现多种用途混合利用和灵活转换，无需再按一般项目改变用途的程序报经市政府批准，也无需重新结算地价，仅需向自然资源主管部门备案即可。”黄淑芳解释，新举措大幅节约了用地企业的时间成本，助力其快速实现产业调整和转型升级。

　　在推进增量产业用地混合供给的同时，厦门局还打通存量低效用地用途转换的途径，允许存量土地向其他产业或民生项目转换，有效推动产业升级和土地综合效益的发挥，让城市建设更加蓬勃发展。

　　为盘活存量工业用地、优化城市功能布局，2021年1月，厦门市出台《工业（仓储）用地改造管理暂行办法》（以下简称《办法》），对全市工业控制线外工业（仓储）用地自行改造（土地用途变更、建筑功能临时变更）的办理程序予以规范，畅通工业控制线外工业（仓储）用地自行改造的渠道。用地企业确有改造需求的项目，符合文件规定的申请条件的，即可按程序办理相关审批手续。这一政策不仅激发了市场活力，也有力推动了城市配套完善与民生短板补齐。

　　厦门市民李女士是联发悦10空间的常客，提到这里，她赞不绝口：“我很喜欢这里的‘多巴胺’集装箱，随便一拍都很出片！店铺装修都很有设计感，吃喝玩乐很齐全。听说还有不少剧组来这里拍戏呢。”

　　李女士口中的“潮流打卡地”，正是悦华路10号地块上由旧工业厂房转型而来的创意产业园。据了解，悦华路10号地块原为某包装企业的建设用地，2020年12月，厦门联发商置有限公司购买取得该地块国有土地使用权，土地用途为工业/厂房，建筑面积约2万平方米。

　　依托《办法》，厦门联发商置有限公司申请将原厂房建筑功能临时变更为文创类用途，着力打造以“科创﹢文化”为产业核心、以“潮玩创意”为主题理念的创意产业园。园区由创意工厂办公区、彩虹盒子集装箱商业区、酷房商业区三大区域构成，汇聚了创意餐饮、潮玩体验、设计手作等多种业态，形成多元融合的创意集群空间。园区还致力于推动航天人力资源、科技创新、影视拍摄、直播电商、文化创意、时尚艺术等产业的融合发展。

　　作为“特区·1980”湖里创意产业园的重要组成部分，联发悦10空间与周边园区联动，共同构成一体化的文创产业生态链。自2023年10月正式开业运营以来，园区已吸引239家企业入驻，产值超过290亿元，纳税超18亿元，展现出强劲的发展势头与产业集聚效应。

　　空间复合

　　提升土地综合利用效能

　　坐落于厦门市嘉禾路与湖里大道交叉口的轨道1号线火炬园站配套项目，包括地下一层和地面六层空间，是一个以公共交通为导向（TOD）开发的地铁上盖综合体。同时，它也是混合产业用地试点项目，以“办公﹢医疗”的混合产业用地模式供地，并成功引入科宏眼科总院作为医疗功能使用。

　　这座建筑面积达4.6万平方米的综合体内，汇集了办公、医疗、酒店、商业等多种业态，实现地上地下空间综合开发，兼顾了产业与城市生活服务的协同发展。“这里生活配套挺齐全的，平常坐地铁到火炬园站后可以直达商业区，来这吃饭、娱乐、看病都很方便。”市民张女士一周会来火炬园三四次。

　　位于地铁2号线湿地公园站的五缘湾湿地公园TOD项目也是厦门市探索地上地下综合开发的生动实践。该项目以“TOD交通一体化”为设计核心，通过地上地下一体化的规划设计和混合产业用地供给，统筹交通、商业、停车场、居住等因素，在保障公共开放绿地属性的前提下，通过下沉广场、二层空中连廊等方式串联空间，实现地上地下空间综合开发。

　　近年来，厦门市持续探索地上地下空间一体设计、整体开发，统筹功能业态、交通组织、停车换乘、景观环境等因素，合理利用地上地下空间资源，全面释放提升土地要素综合利用效能。

　　“我们以地铁上盖综合开发项目为重点，通过融入以城市轨道交通为核心的土地混合功能开发的TOD模式，激活轨道交通站点周边空间，促进交通、客流、产业和城市空间的高度融合，实现轨道交通引领城市和产业发展的新格局。”黄淑芳说。

　　编后小议：

　　给土地“松绑” 为发展“鼓劲”

　　当城市在有限的土地上承载着产业升级、空间优化、功能复合等多重期待时，单一用途的土地供应模式已显得力不从心。福建厦门这几年探索的“混合产业用地供应﹢土地用途灵活转换”机制，正是对这种期待的有力回应，成为全国土地利用创新浪潮中的一朵亮眼浪花。

　　土地是不可再生的稀缺资源，更是经济社会发展的基础载体。在高质量发展成为时代主题的今天，如何让每一寸土地都释放出最大效益，是摆在所有城市管理者面前的必答题。厦门的创新举措，成为解开束缚的钥匙，激活存量土地的无限潜能，也为城市发展助力鼓劲。

　　供地“混搭风”打破了工业、商业、研发等用途之间泾渭分明的界限，允许同一地块兼容多种功能，同时建立了土地用途根据市场变化进行灵活调整的通道。这不仅是技术层面的创新，更是发展理念的深刻变革——从“以地定产”的刚性思维转向“地随产变”的柔性智慧。

　　从经济发展角度看，它能有效提升土地集约利用水平，适应新业态对空间功能的复合需求，为产业升级和创新发展提供更适宜的土壤。从城市治理层面看，这种机制有助于破解“产城分离”难题，促进职住平衡，减少通勤压力，提升城市运行效率。从企业角度而言，用地模式的灵活性大大降低了制度性交易成本，使企业能够根据市场变化及时调整经营策略，增强市场应变能力。

　　放眼全国，类似的土地制度创新正在多点开花：深圳前海的“单元开发”模式，通过整体规划、混合布局，在单元内实现产业、商业、居住功能的有机融合；上海自贸区的“弹性年期”制度，根据产业生命周期设定土地使用年限，提高了土地资源配置效率；成都的“标准地”改革，将多种建设控制指标整合出让，为企业提供了更灵活的发展空间。这些探索与厦门的实践相互印证，共同描绘出土地管理制度改革的清晰方向。

　　然而，任何创新都伴随着挑战。混合用地政策对政府的规划能力、监管水平提出了更高要求，如何防止“炒地皮”投机行为，如何确保公共利益不被侵蚀，如何平衡灵活性与规范性，这些都是各地自然资源部门需要精心设计的制度细节。

　　当土地用途不再是一道单选题，当产业空间能够像生命体一样呼吸成长，我们的城市才能真正成为一座经济可持续发展的城市、一座人与自然和谐共生的城市、一座宜居宜业的城市，在变革的时代浪潮中保持持久的活力与韧性。【中国自然资源报】