前   言

为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，扭转人口继续增加而耕地大量减少的失衡趋势，通过对土地利用实行严格用途管制，保证全省耕地总量动态平衡目标的实现，强化土地利用的宏观调控和计划管理，协调各部门的用地需求，统筹安排各业用地，加大土地整理、复垦力度，有计划地开发后备土地资源，促进土地资源集约利用和优化配置，为保障整个国民经济的持续、快速、健康发展服务，修编本规划。

本规划从保障全省的全局利益和长远利益出发，提出全省土地开发、利用、整治、保护的战略方案，其主要任务是对土地利用现状和土地资源潜力进行综合分析研究，根据需要和可能提出今后全省土地利用的目标和基本方针；在人口增长和土地供需趋势预测的基础上，提出各类用地的控制性指标；协调各部门用地需求，提出各地市土地利用结构的指导性指标；制定实施规划的政策、措施。

本规划以《中华人民共和国土地管理法》、《全国土地利用总体规划纲要》、《福建省国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要》及《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等为依据，以一九九六年为基期，二 000 年为近期目标，二 0 一 0 年为远期目标，规划范围为本省行政管辖范围内的全部土地。

 

一、土地资源利用现状

（一）土地资源利用概况

1996 年全省土地总面积为 12365305 ． 3 公顷（合 12 ． 37 万平方公里，不含金门、马祖），其中，农用地面积 10634240 ． 0 公顷，建设用地面积 568796 ． 8 公顷，未手用土地面积 1162268 ． 5 公顷，分别占土地总面积的 86 ． 0 ％、 4.6 ％、 9 ． 4 ％。

各类土地的基本利用状况是：

1 ．耕地

全省耕地面积为 1434691 ． 0 公顷，占土地总面积的 11 ． 6 ％，人均占有量为 0 ． 045 公顷。

全省耕地主要是灌溉水田、望天田、旱地，其中灌溉水田面积 910327 ． 8 公顷、望天田面积 239225 ． 5 公顷、旱地面积 230766 ． 3 公顷，合占耕地面积的 96 ． 3 ％。

全省耕地主要分布于沿海地区（包括福州市、厦门市、莆田市、泉州市、漳州市和宁德地区，下同）。沿海地区耕地面积为 849171.9 公顷，占全省耕地面积的 59 ． 2 ％，但人均占有量仅 0 ． 036 公顷；内陆地区（包括三明市、南平市和龙岩市，下同）耕地面积为  585519 ． 1 公顷，占全省耕地面积的 40 ． 8 ％，人均占有量为 0 ． 070 公顷。

2 ．园地

全省园地面积为 587015 ． 3 公顷，占土地总面积的 4 ． 7 ％，人均占有量为 0 ． 018 公顷。

全省园地主要包括果园和茶园，其中果园面积 417412 ． 5 公顷、茶园面积 139863 ． 6 公顷，分别占国土面积的 71 ． 1 ％、 23 ． 8 ％。

全省园地集中分布于沿海地区。沿海地区园地面积为 425484 ． 9 公顷，占全省园地面积的 72 ． 5 ％，人均占有量为 0.018 公顷；内陆地区园地面积为 161530 ． 4 公顷，占全省园地面积的 27 ． 5 ％，人均占有量为 0 ． 019 公顷。

3 林地

全省林地面积为 8353522 ． 8 公顷，占土地总面积的 67 ． 6 ％，人均占有量为 0 ． 260 公顷。

全省林地以有林地为主，有林地面积为 6657551 ． 4 公顷，占林地面积的 79. 7 ％。

全省林地集中分布于内陆地区。内陆地区林地面积为 5490268 ． 1 公顷，占全省林地面积的 65 ． 7 ％，人均占有量为 0 ． 655 公顷；沿海地区林地面积为 2863254 ． 7 公顷，占全省林地面积的 34.3 ％，人均占有量为 0 ． 121 公顷。

4 ．牧草地

全省牧草地面积为 2667 ． 3 公顷，占土地总面积的 0 ． 02 ％，其中天然草地面积为 1951. 1 公顷，占牧草地面积的 73 ． 1 ％。

全省牧草地主要分布于沿海地区。沿海地区牧草地面积为 1472 ． 3 公顷，占全省牧草地面积的 55 ． 2 ％。

5 ．水面

全省水面面积为 256343 6 公顷，占土地总面积的 2.1 ％，人均占有量为 0 ． 008 公顷。

全省水面主要是河流水面与坑塘水面，其中河流水面面积 157115 8 公顷、坑塘水面面积 54984 ． 6 公顷，分别占水面面积的 61 ． 3 ％、 21 ． 4 ％。

全省水面主要分布于沿海地区。沿海地区水面面积为 173729 ． 0 公顷，占全省水面面积的 67.8 ％；内陆地区水面面积为 82614 ． 6 公顷，占全省水面面积的 32 ． 2 ％。

6 ．城镇村及工矿用地

全省城镇村及工矿用地面积为 393191 ． 6 公顷，占土地总面积的 3.2 ％，人均占有量为 0.012 公顷。

全省城镇村及工矿用地主要是村庄、城市、建制镇，其中村庄面积 248087 ． 4 公顷、城市与建制镇面积 50223 ． 3 公顷，各占城镇村及工矿用地面积的 63 ． 1 ％、 12 7 ％。

全省城镇村及工矿用地主要分布于沿海地区。沿海地区城镇村及工矿用地面积为 284524 ． 3 公顷，占全省城镇村及工矿用地面积的 72.4 ％，人均占有量为 0 ． 012 公顷；内陆地区城镇村及工矿用地面积为 108667 ． 3 公顷，占全省城镇村及工矿用地面积的 27 ． 6 ％，人均占有量为 0 ． 013 公顷。

7 空通用地

全省交通用地面积为 91409 ． 5 公顷，占土地总面积的 0 ． 7 ％，人均占有量为 0 ． 003 公顷。

全省交通用地主要是公路和农村道路，其中公路面积 45242 ． 7 公顷、农村道路面积 40933 ． 9 公顷，分别占交通用地面积的 49 ． 5 ％、 44.8 ％。

沿海地区交通用地密度高于内陆地区。沿海地区交通用地面积 46498.6 公顷，与内陆地区交通用地面积 44910 ． 9 公顷虽相差无几，但沿海地区交通用地面积占沿海地区土地总面积的比例为 0 ． 8 ％，高于内陆地区交通用地面积占土地总面积的比例 0 ． 7 ％。

8 ．水利设施用地

全省水利设施用地面积为 84195.7 公顷，占土地总面积的 0 ． 7 ％，人均占有量为 0 ． 003 公顷。

全省水利设施用地包括沟渠和河水工建筑物，其中沟渠面积为 79711 ． 3 公顷，占水利设施用地面积的 94 ． 7 ％。

全省水利设施用地相对比较分散。沿海地区水利设施用地面积为 45105.9 公顷，占全省水利设施用地面积的 53 ． 6 ％；内陆地区水利设施用地面积为 39089 ． 8 公顷，占全省水利设施用地面积的 46.4 ％。

9 ．未利用土地

全省未利用土地面积为 1162268.5 公顷，占土地总面积的 9.4 ％，人均占有量为 0.036 公顷。

全省未利用土地以荒草地与田坎为主，其中荒草地面积 543450 ． l 公顷、田坎面积 280902 ． 5 公顷，分别占未利用土地面积的 46.8 ％、 24.2 ％。

全省未利用土地主要分布于沿海地区。沿海地区未利用土地面积为 852305.1 公顷，占全省未利用土地面积的 73 ． 3 ％；内陆地区未利用土地面积为 309963 ． 4 公顷，占全省未利用土地面积的 26 ． 7 ％。

全省土地利用结构、全省土地利用布局分别见表 1 、表 2 。

 

（二）土地利用动态变化

 

1990 ～ 1996 年 7 年间，全省各类土地利用动态变化的基本情况是：

1 ．总变化量

全省农用地、建设用地、未利用土地之间的总增加量或总减少量为 299172 ． 9 公顷，总增减变化量为 598345 ． 8 公顷，占土地总面积的 4.8 ％，其中农用地增减变化量 287346 ． 7 公顷、建设用地增减变化量 88162 ． 3 公顷、未利用土地增减变化量 226836.8 公顷，分别占总增减变化量的 48 ． 0 ％、 14.7 ％、 37 ． 2 ％；农用地、建设用地、未利用土地的增加量分别为 186569 ． 3 公顷、 86078.1 公顷、 26525 ． 5 公顷，各占总增加量的 62 ． 4 ％、 28 ． 8 ％、 8 ． 9 ％；农用地、建设用地、未利用土地的减少量分别为 100777 ． 4 公顷、 2084 ． 2 公顷、 196311 ． 3 公顷，各占总减少量的 33 ． 7 ％、 0 ． 7 ％、 65.6 ％。

全省耕地、园地、林地、牧草地、水面、城镇村及工矿用地、交通用地、水利设施用地、未利用土地之间的总增加量或总减少量为 435585 ． 8 公顷，总增减变化量为 871171 ． 6 公顷，占土地总面积 12365305 ． 3 公顷的 3 ． 7 ％，其中耕地、园地、林地、未利用土地的增减变化量比较大，分别为 149018 ． 5 公顷、 146934 ． 2 公顷、 239098 ． 1 公顷、 222836 ． 8 公顷，各占总增减变化量的 17 ． 1 ％、 16 ． 9 ％、 27 ． 4 ％、 25.6 ％；园地、林地、城镇村及工矿用地的增加量比较大，分别为 134228 ． 7 公顷、 161976 ． 0 公顷、 73363 ． 6 公顷，各占总增加量的 30 ． 8 ％、 37 ． 2 ％、 16 ． 8 ％；耕地、林地、未利用土地的减少量比较大，分别为 141309 ． 6 公顷、 77122 ． 1 公顷、 196311 ． 3 公顷，各占总减少量的 32.4 ％、 17 ． 7 ％、 45 ． 1 ％。

2 ．主要变化方向

依据耕地、园地、林地、牧草地、水面、城镇村及工矿用地、交通用地、水利设施用地、未利用土地的增减变化量占总增减变化量的比例排序，全省土地利用的主要变化方向包括：

（ 1 ）未利用土地转化为林地 152214 ． 1 公顷；

（ 2 ）林地转化为园地 60734 ． 4 公顷；

（ 3 ）耕地转化为园地 47354.3 公顷；

（ 4 ）耕地转化为城镇村及工矿用地 48393 ． 5 公顷；

（ 5 ）十利用土地转化为园地 25678 ． 2 公顷；

（ 6 ）耕地转化为未利用土地 20948.9 公顷。

上述主要变化方向可以归结为：

(1 ）未利用土地开发为林地、未利用土地及林地开发为园地；

（ 2 ）耕地转化为园地、城镇村及工矿用地、未利用土地。

全省各类土地利用变更平衡情况见表 3 。

 

（三）土地利用存在的主要问题

 

1 ．耕地面积锐减

全省耕地面积一直保持较强的锐减趋势。 1990 ～ 1996 年 7 年间，全省耕地面积由 1568291 ． 7 公顷减少到 1434691 ． 0 公顷，共净减 133600 ． 7 公顷，平均每年减少 19085 ． 8 公顷，人均耕地面积由 0 ． 052 公顷减少到 0 ． 045 公顷。

全省耕地面积锐减主要是由于占用耕地总量远大于补充耕地总量，即农业内部结构调整、非农业建设占用耕地等致使耕地面积大量减少，而开发荒草地、围垦滩涂等新增耕地面积相当有限。 1990 ～ 1996 年 7 年间，全省耕地面积共减少 141309.6 公顷，其中，耕地转为园地、林地、牧草地与水面面积之和为 63981 ． 6 公顷，耕地被城镇村及工矿用地、交通用地与水利设施用地占用面积之和为 56379 ． l 公顷，各占耕地减少总量的 48 ． 5 ％、 35 ． 8 ％；同期，全省耕地面积共增加 7708 ． 9 公顷，其中开发未利用土地、水面新增耕地面积分别为 3156 ． 2 公顷、 952.8 公顷，各占耕地增加总量的 43 ． 5 ％、 11 ． 8 ％。

全省耕地面积锐减在沿海地区表现尤为突出，沿海地区耕地面积净减量为 109019.8 公顷，占全省耕地面积净减总量的 81 ． 6 ％，而内陆地区耕地面积净减量仅为 24580 ． 9 公顷，占全省耕地面积净减总量的 18 ． 4 ％。

随着全省改革开放进一步深入和社会经济进一步发展，还会有较多的耕地为非农业建设所占用或因农业内部结构调整而退耕改种，如果不加以限制和引导，耕地锐减趋势还将持续发展下去。

2 ．非农业建设用地扩展迅速

近几年来我省国民经济正经历一个持续、高速的发展过程，对非农业建设项目进行了大规模、超前的倾斜投入，城乡居民点不断扩大，交通、能源、通讯、水利和原材料等基础设施工程迅速增加，非农业建设用地需求量急剧增加。 1990 ～ 1996 年 7 年间，全省城镇村及工矿用地、交通用地与水利设施用地面积由 484803 ． 0 公顷增加到 568796 ． 9 公顷，共净增 83993 ． 9 公顷，平均每年净增加 11999 ． l 公顷。

非农业建设用地扩展迅速主要是由于城镇村及工矿用地规模扩大较快， 1990 ～ 1996 年 7 年间，城镇村及工矿用地面积增加 70390 ． 6 公顷，而交通用地面积仅增加 13594 ． 4 公顷。

全省非农业建设用地扩展在沿海地区更为迅速， 1990 ～ 1996 年 7 年间、沿海地区非农业建设用地面积增加 74880 。 0 公顷，占全省非农业建设用地增加总量的 85 ． 0 ％，而内陆地区非农业建设用地面积仅增加 13205 ． 4 公顷，占全省非农业建设用地增加总量的 15 ． 0 ％。

另外，根据 1997 年全省非农业建设用地清查汇总资料， 1991 ～ 1996 年 6 年间，全省非农业建设实际用地面积 77200 ． 0 公顷、占用耕地面积 34300 ． 0 公顷，其中，批准用地面积 64800 ． 0 公顷、占用耕地面积 27900 ． 0 公顷，实际用地面积比批准用地面积大 19 ． 1 ％。

3 ．土地利用方式粗放

由于各类土地的利用过程受到各种具体利用条件、因素的限制，全省土地利用的效益和效率水平仍然较低，耕地、林地和城镇村及工矿用地的利用状况尤其如此。

全省耕地面积中，按其水利条件，灌溉水田仅占 64 ． 0 ％，望天田、水浇地和旱地合占 35 ． 1 ％，按其生产能力，高产田仅占三分之一，中氏产田占三分之二，这说明，只要通过改善耕地水分供给条件，改造中低产田，便可以更充分地利用耕地。

全省林地面积中，有林地占 79 ． 7 ％，而灌木林、疏林地和未成林造林地占 19 ． 9 ％；有林地面积中，按其林龄分组，成熟林占 7 ． 8 ％，中龄林和幼龄林共占 92 ． 2 ％，因而，林地中有很大潜力可以挖掘。

全省城镇村及工矿用地面积中，城镇人均用地、农村人均用地分别为 84 ． 0 平方米、 95 ． 0 平方米，农村人均用地面积比城镇人均用地面积大出 11 ． 0 平方米。很明显，村庄用地的利用很不充分。

全省尚有建设用地闲置面积 4200 ． 0 公顷、占用耕地面积 1700. 0 公顷。

4 ．土地利用与保护失调，水土流失严重

由于土地利用与保护失调，导致一些耕地遭受污染。 1996 年全省土地流失面积为 2113000 公顷，占全省土地总面积的 17 ， 1 ％。水土一边治理，一边流失，导致土层变薄，地力衰退，生态环境遭到破坏。

 

二、土地资源利用潜力

                  （一）已利用土地的利用潜力

 

    已利用土地的利用潜力主要来自提高对耕地、林地、园地、水域、

城镇村及工矿用地的利用程度和利用效率。

    l ．耕地

    福建地处亚热带，气候条件优越，但粮食生产水平与邻近的浙江、江苏、广东等省相比，有较大的差距。粮食生产水平较低的主要原因是中低产田面积较大，占耕地总面积的三分之二，约 950000 公顷。如果能加大土地投入，全面改造中低产田，争取到 2010 年时中低产田每亩粮食生产的能力比现在提高 100 公斤，则全省粮食总产可比现在增加 142 ． 5 万吨，即比现有粮食生产能力提高 16 ％；同时通过增加耕地科学施肥和使用农药的水平，改善农业生态环境，还可以提高耕地的复种指数，进一步挖掘粮食生产潜力。

全省 1434691 、 0 公顷耕地面积中坡度在 0 °～ 15 °的有 1193700 公顷。如果对该部分耕地进行全面整理，则可新增耕地面积 5 ％左右，即新增耕地面积 60000 公顷左右。

2 ．园地

本省园地发展较快， 1990 ～ 1996 年，全省园地面积由 465492 ． 1 公顷增加到 587015 ． 3 公顷，平均每年增加 19175 ． 5 公顷，其中果园面积由 294622 ． 4 公顷增加到 417412 ． 5 公顷，平均每年增加 19189 ． 2 公顷；但国地生产力水平比较低， 1996 年按采摘面积，全省果园平均每公顷生产水果 8 ． 12 吨，茶园平均每公顷生产茶叶 0 ． 93 吨。若通过改造坡式园地、建立梯式园地、提高果园、茶园建园标准，发展园地灌溉设施、扩大园地灌溉面积、提高灌溉效果，改良园地土壤、搞好栽培管理，可望大力发挥园地生产潜力，提高园地单产水平。

3. 林地

本省林木生长具有热量资源丰富、降水资源充沛等优势条件，但由于经营比较粗放．林木结构不尽合理，林地生产水平不高且波动较大，全省林地活立木蓄积量一直没有明显增加， 1983 年为 3 ． 96 亿立方米， 1988 年减少为 3 ． 78 亿立方米， 1993 年回增到 3 ． 95 亿立方米；全省未成林造林地向有林地的转化效率提高缓慢， 1983 年未成林造林地面积为 262700 公顷，到 1988 年时有 202700 公顷转化为有林地，成林比例为 77 ． 2 ％， 1988 年未成林造林地面积为 296200 ． 0 公顷，到 1993 年时有 257600 ． 0 公顷转化为有林地，成林比例为 86.97 ％，即成林比例仅提高近 10 个百分点。因而，通过采取综合措施、加强集约经营，可以充分挖掘林地的利用潜力：对现有森林实行合理采伐，提高森林生长量，大幅度增加林地总蓄积量；对疏林地、灌木林、未成林造林地进行封育、改造，强化向有林地的转化过程，进一步提高有林地比重，就当前 1203844.1 公顷未成林造林地而言，如果其中的 80 ％转化为有林地，则可使有林地面积增加 963000 ． 0 公顷，使有林地面积占土地总面积之比提高近 8 个百分点。

4 ．养殖水域

全省适宜发展海水养殖的沿海滩涂面积约有 120000 ． 0 公顷，可供发展淡水养殖的湖泊、水库、坑塘、苇地和沟渠面积共计 181330 ． 0 公顷。 1996 年全省海水养殖面积为 92100.0 公顷，淡水养殖面积为 79500 ． 0 公顷，分别占可用资源的 76 ． 8 ％、 43 ． 9 ％；海水养殖产量 71 ． 90 万吨、淡水养殖产量 34 ． 22 万吨，平均每公顷产量分别为 7 ． 81 吨、 4. 30 吨。因此，通过大力开发各类适宜养殖水域、提高宜养水域利用率，加强推广使用先进养殖技术、提高单位养殖面积产出率，挖掘养殖水域的生产潜力。

5 ．城镇村及工矿用地

全省城镇村及工矿用地扩展较快，尤其是村庄建设用地总规模扩大超过城镇建设用地，但村庄建设用地的利用效率并不很高。 1996 年全省农村人均建设用地面积为 95.0 平方米，各地市农村人均建设用地面积最大的为 136.3 平方米，最小的为 66 ． 8 平方米。如果到 2010 年，全省农村人均建设用地面积压缩到 87 ． 0 平方米，全省农村人口减少到 2318 万人，则全省可节个村庄建设用地面积 48330 公顷。据测算，节余的村庄建设用地面积中有 34316 公顷将随农村人口城镇化而转化为城镇建设用地，其余的 14014 公顷可供复垦成耕地。因而，村庄建设用地仍然存在着很大利用潜力，可以通过加强旧村改造，完善基础设施建设，增强现有村庄的容纳能力，充分提高现有村庄的利用水平。

 

                （二）后备上地资源的利用潜力

 

本省后备土地资源匮乏，主要包括荒草地和滩涂。

1. 荒草地

全省荒草地面积为 543450.1 公顷，其中， 85 ％以上（约 465000.0 公顷）分布在中山地区和低山中上部，海拔高、土壤瘠薄、所处地区水热资源比较贫乏、位置远离居民点而很难有效地进行大规模深度开发，一般只宜作为林地或牧草地加以开发利用；其余的 15 ％（约 82000 ． 0 公顷）分布在低山中下部和丘陵地区，地形坡度一般为 10 °～ 20 °，主要土壤为红壤和赤红壤，土层虽较厚，但土壤有机质含量少、自然肥力差，约有 75000 ． 0 公顷坡度较缓、水源充足的可垦为耕地。

2 滩涂

全省潮间带滩涂面积为 189200.0 公顷，其中，约有 120000 ． 0 公顷沿海滩涂适宜养殖，由于滩涂十产养殖资源丰富，许多海洋生物种类可以成为养殖对象，加之水产品市场容量大、效益高，利用沿海滩涂发展水产养殖前景广阔，尤其重要的是，可以为本省提供丰富的食物来源，在某种程度上缓解本省粮食供需矛盾特别尖锐的状况，并为本省食物结构多样化提供良好的基础条件；还有 50000 ． 0 公顷左右的沿海滩涂适宜围垦开发成耕地。由于沿海滩涂里为耕地需要大量淡水水源保证，而沿海地区又是水资源供需关系特别紧张的地区，而且沿海滩涂围垦还要以不破坏沿海海湾自然生态环境为前提，因此滩涂围垦成耕地必须因地制宜。

对现有荒草地和滩涂如能进行全面开发利用，将可以获得耕地约 125000 ． 0 公顷、养殖面积 120000 ． 0 公顷。

 

三、土地利用目标和方针

（一）耕地总量动态平衡控制目标：

 

根据国家下达本省的 1997 ～ 2010 年耕地总量动态平衡控制指标，规划期内全省耕地总量动态平衡控制目标是： 1 规划期间补充耕地量 72000 ． 0 公顷（ 108 ． 0 万亩），其中整理复垦 25333 ． 3 公顷（ 38 ． 0 万亩）、土地开发 46666 ． 7 公顷（ 70 ． 0 万亩）。

2 ．规划期间控制耕地减少量 75333 ． 3 公顷（ 113 ． 0 万亩），其中非农业建设占用 46666 ． 7 公顷（ 70 ． 0 万亩）、退耕 10000 ． 0 公顷（ 15 ． 0 万亩）、灾毁 18666 ． 6 公顷（ 28 ． 0 万亩）。

3 ．规划期间耕地总量净减 3333.3 公顷（ 5 ． 0 万亩）。

 

（二）二○○○年土地利用目标

 

1997 ～ 2000 年，全省土地利用的基本目标是；

1. 保持耕地面积相对稳定，必须确保耕地总面积在 1410000 ． 0 公顷以上，耕地面积净减控制在 7184 、 0 公顷，同时确保基本农田保护区面积稳定在 1219488.3 公顷以上。

2 、适应国民经济和社会发展的需要，重点保证全省石化、交通。水利、原材料等重大基础设施项目用地的需要，城镇村及工矿用地、交通用地、水利水电工程建设用地（包括水利设施建设及其水面扩大，下同）面积扩大 38068 ． 1 公顷。

3 ．充分发挥林地优势，改善生态环境，森林覆盖率提高到 60 ％。

4 、扩大以果园和茶园为主体的园地面积，增加园地面积 110000.0 公顷。

5 、适度围垦沿海滩涂，积极开发未利用土地，将荒草地开垦成耕地 6666.7 公顷，将沿海滩涂围垦成耕地 6666.7 公顷。

6 ．积极开展土地整理、复垦，增加有效耕地面积，从现有耕地中整理出 4000 ． 0 公顷，从现有村庄复垦出 1333 ． 3 公顷。

 

（三）二○一○年土地利用目标

 

2001 ～ 2010 年，全省土地利用的基本目标是：

1 ．继续保持耕地面积、特别是基本农田保护区面积相对稳定，净增加耕地面积 3850 ． 0 公顷，并逐步提高耕地质量和产出水平。

2 ．适应全省调整和优化经济结构的要求，逐步扩大建设用地面积，增加城镇村及工矿用地、交通用地、水利水电工程建设用地面积 58771 ． 5 公顷，同时优化建设用地的利用结构和空间布局。

3 ．强化林地资源优势，提高其它林地向有林地转化的效率和林地的蓄积量水平，新增林地 67200 ． 0 公顷，森林覆盖率提高到 61 ％以上。

4 、大力扩展园地面积，使园地面积进一步扩大 160000 ． 0 公顷。

5 、加大对荒草地和滩涂的开发广度和深度，分别新增耕地 26000.0 公顷、 7333 ． 3 公顷。

6 、加大土地整理、复垦力度，通过土地整理新增耕地面积 16000 ． 0 公顷，通过土地复垦新增耕地面积 4000 ． 0 公顷。

 

（四）土地利用基本方针

 

为实现全省土地资源利用目标，针对目前土地利用存在的主要问题及土地资源利用潜力状况，必须贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，同时还要贯彻执行以下土地利用基本方针：

1 ．坚持“节流”与“开源”并举、数量与质量并重，实现耕地总量动态平衡

要确保发展农业在国民经济体系中的首要地位，确保农业发展对耕地的总需求量，就必须保持现有耕地面积、特别是现有以粮食耕地为主体的基本农田保护区的相对稳定。

必须对现有耕地实行全面保护。要严格限制农业内部结构调整、非农业建设占用耕地，坚决遏制肆意改变耕地用途的行为，大力扭转耕地大量减少的局面，切实保护好现有耕地资源，逐步将 25 度以上的陡坡地退耕还林、还草， 25 度以下的坡地实现梯田化。

必须实行占用耕地补偿制度。要建立合理的投入机制，开发利用耕地后备资源，即大力开垦荒草地，适量围垦沿海滩涂，加大土地整理、复垦力度，及时弥补因非农业建设占用而减少的耕地面积。

在“节流”与“开源”并举，切实保护耕地资源的同时，要推广农业生产先进技术，积极改造中低产田，提高耕地资源整体质量，同时适度扩大耕地经营规模，发展高优农业与创汇农业，提高耕地的利用效率，以期增强耕地的承载能力，在有限的耕地上生产出更多的粮食和经济作物。

2 、建立供给制约、引导需求机制，突出重点与挖掘潜力相结合，保障基本建设用地需求

要尽快改变原有以需求决定供给的土地利用机制，逐步形成以土地供给能力占主导地位、以供给制约和引导需求的供地制约机制，从严控制建设用地的规模总量及其占用耕地的数量，同时引导建设用地向合理的区位集聚，以期遏止建设用地盲目扩展外延。

要适应本省国民经济和社会发展的客观要求，通过全面统筹、统一安排，重点保证事关全省改革开放大局的交通、石化、水利、原材料等重大基础设施建设的用地需求。

要充分挖掘、提高现有城镇村及工矿用地、交通用地的利用潜力、利用效益，城镇发展应积极走内涵改造为主、向外扩展为辅的道路，依靠技术进步和资金投入，增强居民点用地对居住人口的承载能力。

要充分利用荒山、荒坡、荒滩，为满足基本建设用地需求提供更好条件，特别是，沿海地区要对红土台地进行全面统筹规划并加以大力开发利用，以期保障该地区非农业建设不断增长的用地需求。

3 ．全面开发、综合利用、集约经营，充分发挥土地资源优势

要对本省的优势资源，即林地资源、园地资源、滩涂资源，进行全面开发、综合利用、集约经营。

对林地资源优势，要采取综合技术措施，努力扩大森林面积，充分发挥森林维护环境生态的作用；又要合理调整林种结构，使木材和林副产品种类更齐全，提高林地生产力水平。

对果类、茶类资源优势，要全面规划、合理布局、优化品种结构、突出果茶特色，高标准建设园地，加强集约经营，提高果茶单产水平。

对沿海滩涂资源优势，要积极扩大海水养殖面积，发展水产养殖业，对有淡水来源、工程投资少的滩涂进行围垦，增加沿海地区的耕地面积。

4 ．加强土地资源整治与保护，促进土地资源永续利用

要坚持土地开发、利用与整治、保护相结合，防止掠夺式利用，促进可持续利用。

要大力加强农田生态环境建设，防治工业污染源对耕地的污染，控制高残留化学膜和农药的使用，确保耕地资源永续利用；要以小流域为单元实行水土流失综合治理，进一步加大防治耕地退化的力度。

把林地放在与耕地同等重要的位置，高度重视林地保护工作。要积极防治森林病虫害，控制森林火灾，实行合理采伐，有计划地停止天然林的采伐。要加强湿地、沿海红树林和河口生态系统的保护，禁止对沿海滩涂的盲目围垦。要依法加强森林资源保护，严格控制征用林地，并保障重点防护林体系工程建设，以改善生态环境；沿海地区要大力造林绿化，建设农田林网，减轻台风等自然灾害造成的损失；要依法强化保护自然保护区内的各类土地，特别是对各类受保护的自然生态系统的开发利用必须纳入当地的土地利用总体规划。

要全面重视土地开发利用对环境的影响，特别是应当充分考虑非农建设对周围生态环境的影响，正确处理地面建设与开发利用地下资源的关系，从而促进土地的开发利用得以合理开展。

 

四、上地利用结构调整

 

根据各阶段土地利用目标和土地利用基本方针，结合各类用地供需趋势分析，通过全面协调、平衡，对全省二 000 年和二 O — O 年土地利用结构提出如下调整方案；

1 、耕地

1996 年全省耕地面积 1434691 ． 0 公顷。

1997 ～ 2000 年，耕地被城镇村及工矿建设、交通建设、水利水电工程建设占用的面积分别为 11713.3 公顷、 4000.0 公顷、 2000.0 公顷，坡度大于 25 °的耕地退耕改林地 2800 ． 0 公顷，因自然灾害而损毁 5333 ． 4 公顷，耕地面积共减少 25850 ． 7 公顷；而通过土地整理增加耕地 4000. 0 公顷，复垦农村宅基地增加耕地 1333 ． 3 公顷，围垦沿海滩涂增加耕地 6666 ． 7 公顷，开垦荒草地增加耕地 6666 ． 7 公顷，耕地面积共增加 18666 ． 7 公顷，增减相抵，耕地面积净减 7184 ． 0 公顷。 2000 年全省耕地面积保持在 1427507.0 公顷，占全省土地总面积的比重由 11 ． 6 ％降低到 11.5 ％。

2001 ～ 2010 年，耕地被城镇村及工矿建设、交通建设、水利水电工程建设占用的面积分别为 19149 ． 4 公顷、 6666 ． 6 公顷、 3133 ． 4 公顷，坡度大于 25 °的耕地退耕改林地 7200 ． 0 公顷，因自然灾害损毁 13333 ． 2 公顷，耕地面积共减少 49482.6 公顷；而通过土地整理增加耕地 16000. 0 公顷，复垦农村宅基地增加耕地 4000 ． 0 公顷，围垦沿海滩涂新增耕地 7333 ． 3 公顷，开垦荒革地新增耕地 26000 ． 0 公顷，耕地面积可增加 53333 ． 3 公顷，增减相抵，耕地面积净增 3850 ． 7 公顷。 2010 年全省耕地面积增加到 1431357 ． 7 公顷，占全省土地总面积的比重由 11 ． 5 ％提高到 11 ． 6 ％。

2 ．园地

1996 年全省园地面积 587015.3 公顷。

1997 ～ 2000 年，园地被城镇村及工矿建设、交通建设、水利水电工程建设占用的面积分别为 2613.4 公顷、 491.3 公顷、 295.3 公顷，园地面积共减少 3400.0 公顷；将 26308.7 公顷林地辟为茶、果园， 83691.3 公顷荒草地改为园地，园地面积增加 110000.0 公顷。增减相抵，园地面积净增 106600.0 公顷。 2000 年全省园地面积增加到 693615.3 公顷，占全省土地总面积的比重由 4.7 ％提高到 5.6 ％。

2001 ～ 2010 年，园地被城镇村及工矿建设、交通建设、水利水电工程建设占用的面积分别为 3918 ． 7 公顷、 818 ． 7 公顷、 461 ． 4 公顷，园地面积共减少 5198.8 公顷；将 38266.7 公顷林地辟为茶、果园，将 121733 ． 3 公顷荒草地垦为园地，园地面积增加 160000.0 公顷。增减相抵，园地面积净增 154801.2 公顷。 2010 年全省园地面积增加到 848416 ． 6 公顷，占全省土地总面积的比重由 5.6 ％提高到 6.9 ％。

3 林地

1996 年全省林地面积 8353522.8 公顷。

1997 ～ 2000 年，林地辟为园地 26308.7 公顷，林地被城镇村及工矿建设、交通建设、水利水电工程建设占用的面积分别为 4174.6 公顷、 1770 ． 0 公顷、 2726 ． 6 公顷，林地面积共减少 34979 ． 9 公顷；将 20000.0 公顷荒草地开发为林地，另有坡度大于 25 °的耕地退耕改林地 2800.0 公顷，林地面积共增加 22800.0 公顷。增减相抵，林地面积净减 12179.9 公顷。 2000 年全省林地面积减少到 8341342 ． 9 公顷，占全省土地总面积的比重由 67 ． 6 ％下降到 67. 5 ％。

2001 ～ 2010 年，林地辟为园地 38266 ． 7 公顷，林地被城镇村及工矿建设、交通建设、水利水电工程建设占用的面积分别为 5346.7 公顷、 2944.7 公顷、 4271.5 公顷，林地面积共减少 50829.6 公顷；将 60000.0 荒草地开发为林地，另有坡度大于 25 °的耕地退耕改林地 7200 ． 0 公顷，林地面积共增加 67200 ． 0 公顷。增减相抵，林地面积净增 16370 ． 4 公顷。 2010 年全省林地面积增加到 8357713 ． 3 公顷，占全省土地总面积的比重由 67.5 ％提高到 67.6 ％。

4 、牧草地

1996 年全省牧草地 2667.3 公顷。规划期内，牧草地的面积和比重基本保持稳定。

5 ．水面

1996 年全省水面面积 256343 ． 6 公顷。

1997 ～ 2000 年，通过土地整理坑塘水面转化为耕地 1400 ． 0 公顷，城镇村及工矿建设占用水面 789 ． 3 公顷，水面面积减少 2189 ． 3 公顷；水利水电工程建设分别淹没和占用耕地 1899. 3 公顷、园地 280. 0 公顷、林地 2589 ． 3 公顷、未利用土地 1745.4 公顷，水面面积增加 6514.0 公顷。增减相抵，水面面积净增 4324 ． 7 公顷。 2000 年水面面积增加到 260668.3 公顷，占全省上地总面积的比重保持在 2.1 ％。

2001 ～ 2010 年，通过土地整理坑塘水面转化为耕地 5600 ． 0 公顷，城镇村及工矿建设占用水面 1104. 0 公顷，水面面积减少 6704 ． 0 公顷；水利水电工程建设分别淹没和占用耕地 2977 ． 5 公顷、园地 438 ． 8 公顷、林地 4058 ． 8 公顷、未利用土地 2730 ． 9 公顷，水面面积增加 10206 ． 0 公顷。增减相抵，水面面积净增 3502 ． 0 公顷。 2010 年水面面积增加到 264170.3 公顷，占全省土地总面积的比重保持在 2 ． 1 ％。

6 ．城镇村及工矿用地

1996 年全省城镇村及工矿用地面积 393191 ． 6 公顷。

1997 ～ 2000 年，农村宅基地复垦为耕地 1333 ． 3 公顷，交通建设占用居民点 707.4 公顷，城镇村及工矿用地面积减少 2040 ． 7 公顷；因人口发展、城市化水平提高、城镇及村庄扩展、工矿建设等用地而有大幅度增加，经测算可增加 23390 ． 8 公顷，其中，占用耕地 11717. 3 公顷（城镇建设占用耕地 6288 ． 0 公顷、村庄建设占用耕地 770 ． 7 公顷、工矿建设占用耕地 4658 ． 6 公顷），占用园地、林地、水面、未利用土地的面积分别为 2613 ． 4 公顷、 4174 ． 6 公顷、 789 ． 3 公顷、 4096 ． 2 公顷。增减相抵，城镇村及工矿用地面积净增 21350 ． 1 公顷。 2000 年城镇村及工矿用地增加到 414541 ． 7 公顷，占全省土地总面积的比重由 3 ． 2 ％提高到 3 ． 4 ％。

2001 ～ 2010 年，农村宅基地复垦为耕地 4000 ． 0 公顷，交通建设占用居民点 1175 ． 8 公顷，城镇村及工矿用地面积减少 5175.8 公顷；因人口发展、城市化水平提高、城镇及村庄扩展、工矿建设而有大幅度增加，经测算可增加 34998 ． 1 公顷，其中，占用耕地面积 19149.4 公顷（城镇建设占用耕地 15898 ． 0 公顷、村庄建设占用耕地 84 ． 0 公顷、工矿建设占用耕地 3167 ． 4 公顷），占用园地、林地、水面、未利用土地的面积分别为 3918 ． 7 公顷、 5346 ． 7 公顷、 1104 ． 0 公顷、 5479 ． 3 公顷。增减相抵，城镇村及工矿用地面积净增 29822.3 公顷。 2010 年城镇村及工矿用地增加到 444364.0 公顷，占全省土地总面积的比重由 3.4 ％提高到 3.6 ％。

7. 交通用地

1996 年全省交通用地面积 91409.5 公顷。

1997 ～ 2000 年，通过土地整理部分农村道路转化为耕地，交通用地面积减少 800 ． 0 公顷；因公路、铁路、机场、港口等各种设施建设，交通用地面积增加 7819 ． 3 公顷，其中，占用耕地 4000 ． 0 公顷，占用园地、林地、城镇村及工矿用地、未利用土地的面积分别为 491.3 公顷、 1770 ． 0 公顷、 707 ． 4 公顷、 850 ． 6 公顷。增减相抵，交通用地面积净增 7019.3 公顷。 2000 年全省交通用地面积增加到 98428 ． 8 公顷，占土地总面积的比重由 0.7 ％提高到 0 ． 8 ％。

2001 ～ 2010 年，通过土地整理部分农村道路转化为耕地，交通用地面积减少 3200 ． 0 公顷；因公路、铁路、机场、港口等各种设施建设，交通用地面积增加 13031.4 公顷，其中，占用耕地面积 6666.7 公顷，占用园地、林地、城镇村及工矿用地、未利用土地的面积分别为 818.7 公顷、 2944.7 公顷、 1175.8 公顷、 1425.6 公顷。增减相抵，交通用地面积净增 9831 ． 4 公顷。 2010 年全省交通用地面积增加到 108260.2 公顷，占土地总面积的比重由 0 ． 8 ％提高到 0.9 ％。

8. 水利设施用地

1996 年全省水利设施用地面积 84195 ． 7 公顷。

1997 ～ 2000 年，因新、扩建水库等各种水利水电工程，水利设施用地面积增加 344.0 公顷，其中，占用耕地面积 100 ． 7 公顷，占用国地、林地、未利用土地的面积分别为 15. 3 公顷、 137 ． 3 公顷、 90 ． 7 公顷。 2000 年全省水利设施用地面积增加到 84539 ． 7 公顷，占全省土地总面积的比重保持在 0 ． 7 ％左右。

2001 ～ 2010 年，因新、扩建水库等各种水利水电工程，水利设施用地面积增加 536.0 公顷，其中，占用耕地的面积为 155.9 公顷，占用国地、林地、未利用土地的面积分别为 22 ． 6 公顷、 212 ． 7 公顷。 144 ． 8 公顷。 2010 年全省水利设施用地面积增加到 85075 ． 7 公顷，占全省土地总面积的比重保持在 0 ． 7 ％左右。

9 未利用土地

1996 年全省未利用土地面积 1162268.5 公顷。

1997 ～ 2000 年，因土地整理田块转化为耕地 1800 ． 0 公顷，沿海滩涂围垦为耕地 6666.7 公顷，荒草地开发为耕地 6666 ． 7 公顷、园地 83691 ． 3 公顷、林地 20000 ． 0 公顷，城镇村及工矿建设占用 4096 ． 1 公顷，交通建设占用 850 ． 6 公顷，水利水电工程建设占用 1836 ． 1 公顷，未利用土地面积减少 125607.6 公顷；耕地损毁变为荒草地 5335 ． 4 公顷，未利用土地面积增加 5333 ． 4 公顷。增减相抵，未利用土地面积净减 120274 ． 2 公顷。 2000 年全省未利用土地面积减少到 1041994 ． 3 公顷，占全省土地总面积的比重由 9 ． 4 ％下降到 8.4 ％。

2001 ～ 2010 年，因土地整理田坎转化为耕地 7200.0 公顷，沿海滩涂围垦为耕地 7333.3 公顷，荒草地开发为耕地 26000 ． 0 公顷、园地 121733 ． 3 公顷、林地 60000 ． 0 公顷，城镇村及工矿建设占用 5479 ． 3 公顷，交通建设占用 1425 ． 6 公顷，水利水电工程建设占用 2875 ． 7 公顷，未利用土地面积减少 232047 ． 2 公顷；耕地损毁变为荒革地 13333 ． 2 公顷，未利用土地面积增加 13333 ． 2 公顷。增减相抵，未利用土地面积净减 218714 ． 0 公顷。 2010 年全省未利用土地面积减少到 823280 ． 3 公顷，占全省土地总面积的比重由 8.4 ％下降到 6.7 ％。

1997 ～ 2000 年、 2001 ～ 2010 年、 1997 ～ 2010 年各阶段全省土地利用平衡方案分别见表 4 、表 5 、表 6 。全省土地利用结构规划前后变化情况见表 7 。

 

五、土地利用规划分区

 

为指导全省各地因地制宜开发利用各类土地资源、合理确定各类土地资源开发利用的优先顺序，调整土地利用结构和布局，充分发挥土地资源优势，最大限度地挖掘土地生产潜力，根据土地利用现状特征和存在问题、土地资源潜力状况，结合自然条件和社会经济条件，在保持县级行政区划界线完整的前提下，将全省划分为内陆和沿海两大土地利用地域，并将两大土地利用地域进一步分别划分为三个土地利用区，其中，内陆土地利用地域分为闽西南低山丘陵土地利用区、闽西北山地丘陵土地利用区和闽东北中部低山土地利用区；沿海土地利用地域分为闽东北低山丘陵土地利用区，闽东南丘陵平原土地利用区和闽南丘陵平原土地利用区。

各土地利用区的土地利用现状特点和未来土地利用方向如下：

1. 闽西南低山丘陵土地利用区

本区范围包括：龙岩市全部，三明市辖区、永安、大田及德化，共 12 个县（市、区）。

本区土地利用结构偏重于林地，其它各类用地比重明显偏小；森林覆盖率较高，但存在林分结构不合理、林地经营粗放问题；耕地质量差、生产力水平低，部分县市水土流失严重，但烟草生产优势比较突出；园地、城镇村及工矿用地、交通用地面积偏少，影响土地开发利用整体效益。

今后用地方向仍以林地为主，加强林地集约经营，建立生态型利用方式，提高林地综合开发利用水平；改造中低产田、提高耕地生产力，同时充分发挥优质烤烟生产优势、建设烤烟商品生产基地；保证交通用地需要，改变交通落后状况。

2 ．闽西北山地丘陵土地利用区

本区范围包括明溪、清流、宁化、尤溪、沙县、将乐、泰宁、建宁和除政和外的南平市以及闽清等 18 个县（市、区）。

本区林地面积大，森林资源丰富，为本省及我国南方重要的林业基地；人均耕地最多，粮食商品率高，是本省最大的商品粮基地；茶园生产水平较高，且多名优品种；土地利用率最高，后备土地资源相对贫乏。

今后用地方向仍应以林为主，全面保护并开发利用现有森林资源，建设永续利用的用材林和特种林生产基地，同时保护好闽江源头地区的水源涵养林和水土保护林；对耕地要实行综合治理和全面保护，完善基本农田设施，增强旱涝保收能力，加强集约经营，促进粮食生产量和商品量的持续稳定增长。

3. 闽东北中部低山土地利用区

本区范围包括政和、古田、屏南、周宁和寿宁 5 个县。

本区耕地生产条件差，多中低产田，生产力水平低；园地经营较为粗放，品种单一；森林资源破坏严重，森林覆盖率较低，水土流失严重；交通落后，制约着本区经济发展，影响土地开发利用的深度和广度。

今后用地方向应以林为主，推广林牧结合、农牧结合的土地利用方式；加强保护、改造现有森林资源，提高森林覆盖率，综合治理水土流失，建立良性生态平衡，同时加大林地开发利用深度和广度，发展竹业经济，建设食用菌生产基地；改造中低产田、中低产园地，加强耕地、园地集约经营，提高粮食和茶果生产水平。

4 、闽东北低山丘陵土地利用区

本区范围包括：罗源、宁德、霞浦、福安、柘荣、福鼎 6 个县（市）。

本区耕地耕作条件差，生产力水平较低；园地生产具有一定优势，但经营比较粗放；森林覆盖率较低，水土流失较严重；沿海滩涂资源丰富，水产养殖基础好，但滩涂利用不充分，生产水平不高；土地利用率有待提高。

今后用地方向应以农为主，耕地、园地、滩涂利用相结合；应注意利用荒山荒坡封山育林，提高森林覆盖率，发展茶、果、竹种植业，维护生态环境的良性平衡；增加投入，改善耕地耕作条件，提高耕地生产力；高标准改造和开发园地，加强集约经营；在不破坏生态环境的条件下，大力开发利用沿海滩涂，提高滩涂的产出水平。

5 ． 闽东南平原丘陵土地利用区

本区范围包括：福州市辖区、闽侯、连江、长乐、平潭、福清、永泰、莆田市全部、泉州市辖区、惠安、南安、晋江、石狮、安溪、永春，共 22 个县（市、区）。

本区耕地面积大，集约化经营水平高，产出水平较高；园地开发程度高，生产力水平高，经济效益好；沿海滩涂资源丰富，水产养殖优势突出，利用潜力较大；森林资源贫乏，覆盖率低，水土流失面积大；土地利用率较低；农业用地与建设用地矛盾尖锐。

今后要加强全面规划，解决各类用地矛盾问题；切实保护耕地，重点发展城郊型农业和创汇农业；大力开发荒山荒坡发展林业或果树、竹类种植，提高森林覆盖率，综合治理水土流失；充分发挥沿海水产养殖优势，挖掘沿海滩涂潜力；对红土台地进行统一规划、全面开发，特别是工业用地项目重点安排在福清龙江以南至江阴半岛、龙高半岛、环湄州湾沿岸、晋江半岛等地的红土台地上，保障建设用地和对外开放用地合理需求。

6 闽南丘陵平原土地利用区

本区范围包括：厦门市和漳州市的全部，共 17 个县（市、区）。

本区耕地、园地水肥条件好，集约经营程度高，粮食生产能力强，茶果生产效益好；淡水水域利用效益好，沿海滩涂利用率低，利用潜力较大；森林覆盖率低，林地经营粗放，水土流失严重，各业用地矛盾突出，土地利用率较低。

今后应统筹兼顾各业发展对土地的需求，协调各类用地矛盾；保护现有耕地资源，尽可能提高粮食自给率；稳定园地面积，挖掘园地生产潜力，发展创汇农业；加速造林绿化，发展立体林业，提高森林覆盖率，发展亚热带果树种植，治理水土流失，改善生态平衡状况；加快开发利用沿海滩涂，发挥水产养殖优势，建设水产养殖基地；大力开发利用规模较大的厦门半岛、集美、杏林、海沧、同安西部、西南部等地的红土台地，保障建设用地和对外开放用地需要，严格控制非农业建设占用农业用地，严禁利用耕地改果园。

 

六、基本农田保护规划指标

（一）基本农田保护总量指标

 

根据《全国土地利用总体规划纲要》下达给本省的基本农田保护指标，全省基本农田保护区面积应达到 1219488 ． 3 公顷，占 1996 年全省耕地面积 1434691 ． 0 公顷的 85 ％。

根据 1996 年各地（市）耕地的实有面积，以及规划期内各地（市）国民经济发展趋势和产业发展需要，将全省基本农田保护区控制面积分解到各地（市）。

全省 1997 ～ 2010 年基本农田保护规划指标见表 8 。

 

（二）基本农田保护范围

 

确定基本农田保护范围，应严格执行国家有关规定。

根据国家有关规定，基本农田保护区应以高产、稳产农田为主，下列耕地应当划入基本农田保护区：

1. 经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

2. 有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

3. 蔬菜生产基地；

4 ．农业科研、教学试验田。

为保障规划期内国家、省重点工程项目和城市建设发展用地，促进本省经济发展，结合本省客观实际情况，以下耕地可不划入基本农田保护区：

1. 国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景发展规划所确定的国家和省重点建设项目中，已经确定选址和用地范围的项目，其用地范围内所要占用的耕地；

2. 与新修编的土地利用总体规划相衔接、并经有权机关审批的城市总体规划，其所确定的城市建设用地范围内的耕地；

3 、坡度大于 25 度未列入生态建设规划实施项目的耕地；

4 ．江河泄洪区内的耕地。

 

（三）基本农田保护管理

 

对全省基本农田应按照《中华人民共和国土地管理法》、国务院和福建省《基本农田保护条例》等有关规定所确立的基本农田保护制度实行特殊保护，确保基本农田数量长期稳定，保持和培肥地力，农田环境逐步改善，并成为全省耕地总量的核心部分。

七、城镇建设用地规划

 

1996 年，全省城镇建设用地规模为 502.2 平方公里， 2000 年规划建设用地规模为 745.1 平方公里， 2010 年规划建设用地规模为 1366.1 平方公里。

1996 年全省设市城市有 23 个，规划到 2000 年城市建设用地规模为 562. 1 平方公里， 2010 年为 798 ． 8 平方公里。

全省 1997 ～ 2010 年城市建设用地规划指标见表 9 。

 

八、土地整理、复垦与开发

 

为保证全省耕地总量动态平衡目标的实现，规划期间，必须大力开展土地整理、土地复垦和土地开发工作，以挖掘土地资源利用潜力。

 

（一）总体设想

 

规划期间开展土地整理、土地复垦和土地开发的总体设想是：多元化、非均衡、逐级推进、综合发展。

1. 多元化是指各地要因地制宜，走具有地方特色的土地整理、复垦和开发道路。

2 ．非均衡是指各地要根据不同时期与不同条件选择不同的整理、复垦和开发模式与不同的重点区域，先易后难，突出重点。

3. 逐级推进是指各地要根据本地社会经济发展阶段和社会经济实力，确定不同的土地整理、复垦和开发目标。

4. 综合发展是指各地开展土地整理、复垦和开发要按可持续发展的要求，兼顾社会效益、经济效益和生态效益，要与城镇体系规划、村镇规划、水利规划、交通规划、工矿规划、农田基本建设发展规划等协调。

 

（二）土地整理

 

针对我省各地受山地丘陵地形等自然因素影响，耕地地块分布比较分散、零乱，地块高低不平，地块规模受灌溉设施、防护林带、田间道路、村庄等限制，土地整理应该是以农田地块整治为中心的田。

水、路、林、村综合治理，即对农田周围的灌溉设施、防护林带、田间道路、村庄重新进行布局规划，将农田地块周围质量较好的小片园地、林地垦为耕地，使耕地有效面积有所增加。

规划期间我省应着重整理现状耕地中坡度小于 2 °的耕地。全省坡度小于 2 °的耕地面积有 515000. 0 公顷，按照 4 ％的增加比例估计，全省可增加耕地面积 20000 ． 0 公顷。根据近几年来我省耕地整理的平均投入和未来可能在耕地整理方面投入的资金总量估算，通过土地整理，我省在 1997 ～ 2000 年可增加耕地有效面积 4000 ． 0 公顷， 2001 ～ 2010 年可增加耕地有效面积 16000.0 公顷。

 

（三）土地复垦

 

近几年来随着农村经济发展和农村经济实力增强，农村新建住宅和改扩建面积不断扩大，造成新建宅基地占用了大量良田，而原有宅基地又没有得到应有的利用，浪费了大量土地。为此，除对新建宅基地占用大量良田必须加以遏止外，尚须对原有旧宅基地进行复垦。

目前我省村庄建设用地面积比较大， 1996 年全省农村人均建设用地面积已经达到 95 平方米，除福州市、宁德地区外，其余各地市的村庄人均建设用地面积均已超过 90 平方米，其中有 5 个地市的村庄人均建设用地面积超过 100 平方米，最大者达到 136 平方米。

随着城镇化水平的提高，部分农村人口转化为城镇人口，农村人口总规模将逐步减少，加上通过改造现有村庄，提高村庄建设用地的利用水平，村庄建设用地将会有部分节余。节余的村庄建设用地除部分转化为城镇建设用地外，其余即可作为复垦对象。

规划期间我省应分阶段对可供复垦的节个村庄建设用地实施复垦。我省可供复垦的村庄节余建设用地面积， 1997 ～ 2000 年达 4284.2 公顷， 2001 ～ 2010 年达 11923 ． 4 公顷，分别对其中的 40 ％左右进行复垦，将可共新增耕地面积 5333 ． 3 公顷。

全省土地复垦与沿海滩涂围垦规划任务见表 10 。

 

（四）荒草地开发

 

全面开发荒草地应包括开发后备耕地、后备园地、后备林地。

今后开发荒草地应首先考虑形成耕地。目前应着重加大开发耕地后备资源的力度。近几年来全省每年开发荒草地形成耕地约 2667. 0 公顷，今后考虑到每年在荒草地开发项目上的最大可能投入量和荒革地开发难度，规划期间计划每年开发荒草地形成耕地 2333.0 公顷，共形成 32666.7 公顷耕地。还应适当对后备园地、后备林地进行开发，形成园地 205424 ． 7 公顷、林地 80000 ． 0 公顷。

全省荒草地开发规划任务见表 11 。

 

（五）沿海滩涂围垦

 

围垦沿海滩涂的主要任务包括对 120000.0 公顷宜养殖滩涂中未开发的 27900.0 公顷及耕地后备资源 50000. 0 公顷进行开发。

在确保不影响沿海航运、海湾生态环境的前提下，今后沿海地区应加大围垦力度。

规划期间应通过围垦沿海滩涂，增加沿海地区的耕地面积。规划期间，全省应围垦沿海滩涂形成耕地面积 14000. 0 公顷以上，其中 1997 ～ 2000 年形成耕地 6666.7 公顷， 2001 ～ 2010 年形成耕地 7333 ． 3 公顷。

 

九、各地市土地利用主要指标

（一）各地市耕地总量动态平衡控制指标

 

根据国家下达的耕地总量动态平衡指标，结合各地市土地资源利用现状、土地资源利用潜力、近几年来土地利用变化趋势、建设用地增长速度与挖潜能力、耕地增减变化总量与挖潜能力、城镇与农村人口规模与建设用地规模增长趋势、未来全省性重点基础设施建设项目计划情况以及区域经济发展水平等多方面情况，将全省耕地总量动态平衡控制目标分解到各地市。

各地市耕地总量动态平衡控制指标见表 12 。

 

（二）各地市土地利用规划指标

 

根据全省土地利用结构调整和土地利用规划分区，结合各地市土地利用现状和土地资源潜力，在与各地市经济发展方向、部门用地供需趋势相协调的基础上，确定各地市 1997 ～ 2000 年和 2001 ～ 2010 年土地利用规划指标。

各地市 2000 年和 2010 年土地利用规划指标见表 13 、表 14 、表 15 。

 

十、实施规划的措施

 

为保障本规划的实施，必须建立土地利用规划管理体系，确立土地用途分区管制制度，强化土地利用规划的实施管理，加强土地利用与管理的机制、体制和法制建设。

 

（一）建立土地利用规划管理体系

 

1 ．制定土地利用总体规划实施办法

根据国家有关规定，本规划经省人民政府审议后，须报经国务院批准；本规划一经批准，必须严格执行。为便于执行，应制定土地利用总体规划实施办法，强化本规划的具体实施。

2. 将土地利用总体规划纳入国民经济与社会发展计划

土地利用总体规划为国土规划、国民经济发展计划的重要组成部分。本规划经批准后，就具有法定效力，应纳入国民经济与社会发展计划，作为土地利用宏观调控和计划管理的基本依据，由省政府组织实施。

3. 加快编制市级、县级、乡级上地利用总体规划进度

本规划首先是编制各地市级土地利用总体规划的依据。本规划提出的目标、方针、结构调整方案和规划分区方案要通过省级以下各级土地利用总体规划进行贯彻、落实。

本规划确定的各类用地指标，特别是非农建设占用耕地控制指标和耕地开发指标，应层层分解、贯彻落实，以保证全省耕地总量动态平衡目标的实现。

4. 编制土地利用专项规划

为实现本规划对各项用地的控制性设想，有必要编制土地开发规划、土地整理规划、土地复垦规划、基本农田保护区规划等专项规划。

 

（二）确立上地用途分区管制制度

 

1 ．合理划分土地用途管制分区

在县、乡级土地利用总体规划中合理划分土地利用管制分区，制定分区土地的主导、鼓励、控制和禁止用途，作为土地用途管制的依据。

2. 严格管制土地用途

农业用地区的土地的主导用途是用于农业生产及其配套设施。对现有耕地要用养结合，要提高对农业土地的投入，大力改造中低产田，提高耕地的地力。鼓励开发利用耕地后备资源，将农业用地区内的非耕地整理为耕地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。应根据国家有关规定，将现有耕地的 80 ％以上面积划定为基本农田保护区。严禁擅自占用农业用地区内的基本农田进行非农业建设，除国家和省批准的重点建设项目外的各类建设不得占用基本农田，国家和省批准的重点建设项目确须占用基本农田时须按法定程序严格审批。一般耕地须按有关规定严格审批方能改变用途。

园地区的主导用途是用于茶果种植及其配套设施。鼓励园地区内的非耕地按其适宜性改变用途。园地发展应着重改良品种，走产业化道路，重点保护调整，不宜盲目扩大面积，质量较差的园地应按照其适宜性退园改林。严禁各类建设占用名特优新种植园。对园地区内的耕地视同农业用地区的一般耕地进行管理。

林业用地区的主导用途是用于林业生产及其配套设施。鼓励林业用地区内的非耕地按其适宜性改变用途。严禁各类建设占用防护林和水源涵养林。要积极优化对山地丘陵地区土地的利用方式，重视推动条件较好的林地向园地的转化。对林业用地区内的耕地视同农业用地区的一般耕地进行管理。

建设用地区土地的主要用途是用于城镇、村镇、工矿建设项目。鼓励适当集中布局建设用地、充分利用现有建设用地和空闲地。要严格控制城镇发展规模，调整城市用地布局，注重内部挖潜，提高城市土地利用率。要全面调整村镇居民点用地，适当压缩村庄用地规模，推动村庄建设向中心村和小城镇集中。要全面盘活、充分利用现有闲置土地存量，促进工业建设用地逐步向现有开发区集中。城镇建设应尽量不占、少占耕地。严禁占用规划确定的永久性绿地、菜地、基本农田。建设用地区内的耕地在批准改变用途前应继续保持原有用途。对沿海地带规模较大的红土台地，如福清龙江以南至江阴半岛和龙高半岛一带、环循洲湾沿岸、晋江半岛和南安官桥水头一带、厦门本岛至同安一带，应进行统一规划，合理确定开发利用方向，并统一搞好基础设施建设和环境保护，为沿海地区的城镇工矿开发建设提供充足而良好的后备用地。

自然和人文景观保护区土地的主导用途是用于其规划已经经过批准的保护区建设，鼓励对保护区内影响自然和人文景观保护的用地按照保护规划的要求和土地适宜性进行用途调整，严禁与自然和人文景观保护无关的各类建设行为和污染环境、破坏景观的行为。

 

（三）强化土地利用总体规划的实施管理

 

1. 建立规划公告制度

本规划及各级地方上地利用总体规划、各类土地利用专项规划经有权机关批准后，应当公告。

2. 参与审批土地利用专业规划

积极参与与土地利用有关的综合规划、行业规划的用地审核，特别是应按照中共中央国务院「 1997 」 11 号文件和国发 [1996]18 号文件通知精神，作好城市规划和村镇规划中城市、村镇人口规模和建设用地规模的审核工作。

3 ．强化建设用地的规划管理

土地管理部门在建设项目选址、可行性研究报告评审和初步设计审查阶段，应对建设项目用地规模、土地使用方式、地价等进行预审，所有建设项目报批立项时，应按建设用地审批权限附具同级土地管理部门的预审意见。凡不符合土地利用总体规划的、城市建设项目不符合城市总体规划的、未领取年度土地利用计划指标的、以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目，都不得批准用地。审批开工报告应附具建设用地批文，未经有权机关批准的项目用地，不得开工建设。

4. 加强开发区用地与存量土地管理

土地成片开发区的发展要立足现有存量，努力提高开发区建设质量，对完成建设的开发区进行多渠道的招商引资工作，使各开发区尽可能摆满投资项目。对布局合理、资金落实、积极按规划组织开发、开发进度快、项目落实好、已经形成规模效益的，要继续完善外部配套设施条件，加快发展步伐，促进发展；对项目不落实、资金不到位、开发规模过大的，要取消立项，或缩减开发规模。同时，应通过进一步加强全省闲置土地的清理和利用工作，盘活土地存量，建立各级政府土地储备制度，对各类闲置土地必须采取征收土地闲置费、依法收回、退地还耕、调整使用、限期开发等方式予以处理，并应积极引导新建项目向闲置土地转移，促进土地集约经营。

在严格控制新增土地成片开发项目的前提下，对可能新增的土地成片开发项目应积极加以引导，一是引导开发利用荒山、荒坡、荒滩，尽量不占或少占耕地；二是引导按照现有产业政策要求扩大开发广度，使具体开发的产业门类尽可能多样化，尤其是加强开发农业和旅游业；三是引导土地成片开发项目向内地山区发展，改变当前开发区偏集于沿海地区的形势，推动土地成片开发地域布局的平衡。

5 ．加强土地的环境管理

在审批建设用地项目时，要严格执行《建设项目环境管理条例》，凡是未进行环境影响评价的建设项目不予批准。对已划定的水源保护区及自然保护区的土地利用应从严控制，防止新的污染产生。

 

（四）加强土地利用管理的法制建设

 

1 ．加快上地利用管理立法进度

在国家和省有关土地的法律、法规和规章的基础上，加快立法进度，制定旨在严格执行土地利用总体规划、强化保护耕地、落实土地用途管制制度、鼓励土地开发、复垦与土地整理等方面的法律、法规和规章，以形成适应土地利用管理需要的法制环境。

2 完善土地执法监督机制

建立经常性的规划监督管理制度，强化土地执法监察职能。对不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的要依法追究刑事责任。

3 ．建立土地利用动态监测体系

运用地理信息系统等先进技术手段，以县级为单位建立监测点，对规划实施情况、特别是耕地保护、开发、占用、整理等情况进行全面监测，及时发现问题、找出对策，以保证规划顺利实施。

 

（五）加强土地利用管理的体制建设

 

l 完善土地管理体制

改革和完善土地管理体制，加强省政府的土地管理职能，强化土地的集中统一管理，特别是要加强对各级、各类土地利用规划的统一管理。

2 ．推行土地管理目标责任制

推行政府领导土地管理目标责任制，把地方政府落实土地利用规划、完成耕地保护目标和防止违法用地等情况，作为考核政府工作和干部政绩的重要内容之一。

 

（六）加强土地利用管理的机制建设

 

1 提高占用耕地税费征收标准

应适当提高非农业建设占用耕地税费征收标准，使建设占用耕地的成本高于利用现有建设用地的成本，以利于保护现有耕地。非农业建设占用耕地而且没有条件补充耕地或开垦耕地不符合要求的，应缴纳耕地造地费。农业内部结构调整占用一般耕地并造成耕作条件难以恢复的，应按非农业建设用地的标准征收耕地占用税、费。

2 ．强化土地收益分配秩序

遏制在经济利益驱动下多占农地、多出让土地的倾向，运用土地价格机制，努力营造走内部挖潜、集约利用土地的良好环境。

实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，建设项目经批准允许占用耕地的，应坚持开源节流、用造平衡的原则，严格执行《福建省开发耕地管理办法》，按规定足额征收耕地占用税和各项开发耕地专用资金。

3. 建立上地开发整理复垦实施机制

按照“取之于土、用之于土”的原则，利用各种土地收益，包括耕地开发专项基金、耕地占用税、基本农田开发基金等，建立土地利用专项基金。

按照“占多少，垦多少”的原则，占地单位应负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省政府的规定缴纳耕地开垦费，专项用于开垦新的耕地，并由省政府具体组织在其他地方开垦耕地。

应组建造地公司，具体承担土地开发、整理和复垦任务；应积极将市场经济机制引入土地开发、整理和复垦过程，通过投标形式将造地任务交由造地公司完成，从而将土地开发、整理和复垦成本降到最低限度。

4. 加大土地价格调控力度

必须根据土地利用总体规划合理制定年度土地利用计划、供地计划，并根据不同土地利用分区制定不同的土地价格，完善土地市场运行规则，加强土地市场管理，保障土地市场健康有序发展。