编者按：为深入学习宣传贯彻习近平生态文明思想和法治思想，大力弘扬法治精神，推进“法治自然”建设，本公众号开设“以案释法”专栏，聚焦社会关注和群众关心的自然资源领域法律问题，通过以案说法、法条解读、释法说理的方式，宣传自然资源领域法律知识，努力营造尊法学法守法用法的良好氛围，为谱写中国式现代化福建篇章提供自然资源法治保障。

责令改正通知书是否单独可诉

　　一、案情简介

　　2006年1月，厦门某公司取得某国有划拨土地使用权。根据相关批复要求，该地块应用于安置用房项目建设，不得挪作他用，若有剩余房源应交由市政府统一收购。2006年至2014年间，该公司超规划范围建设该安置房项目，并先后与他人签订500余份《销售合同》，将500余套安置房屋进行销售获利。2014年案发后，该公司通过解除《销售合同》、退还房屋款项的方式，陆续收回部分未交付使用的房屋，但仍有部分房屋因已交付合同相对人使用暂未收回。截至2019年，尚余270余套房屋未收回。

　　2021年6月，厦门市自然资源和规划局作出《行政处罚决定书》及《责令改正违法行为通知书》并送达当事人。其中，《行政处罚决定书》主要对当事人非法转让土地使用权的行为进行处罚，没收相关违法所得并予以罚款；《责令改正违法行为通知书》则要求当事人“自收到本通知书之日起15日内予以改正，解除与合同受让人签订的销售合同，退还相关款项”。当事人不服上述两份文书，认为：厦门局作出《行政处罚决定书》决定没收违法所得并予以罚款，同时又作出《责令改正违法行为通知书》以行政命令的方式要求当事人向合同相对人退还购房款项，该退还款项已以违法所得的形式予以没收。即：厦门局一方面责令当事人向合同相对人退还所有购房款，另一方面又作出处罚决定没收其中的违法所得，两个具体行政行为加重当事人义务，依法应当撤销案涉《责令改正违法行为通知书》。

　　2021年7月，该公司向省自然资源厅提出行政复议申请，申请撤销《责令改正违法行为通知书》。省自然资源厅经调查审理后，作出《行政复议决定书》维持了厦门市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》及《责令改正违法行为通知书》的决定。当事人不服，向人民法院提出诉讼。

　　二、法理评析

　　本案的争议焦点在于《责令改正违法行为通知书》与《行政处罚决定书》同时作出，在法理上、事实上及法律适用上是否存在冲突矛盾？二者能否同时作出？

　　在法理上，行政处罚决定是基于当事人非法转让土地使用权的违法事实，通过没收违法所得并予以罚款的形式，追究其法律责任；而责令改正通知则是针对当事人违反行为所产生的危害后果，要求予以纠正，消除危害后果。行政处罚是违法行为应当承受的违法代价，但不能因为作出了行政处罚，违法的后果就可以保留，违法的状态就可以持续。行政处罚的作出并未使违法后果得以消除，当事人仍然具有消除违法后果的法定义务。

　　在事实上，当事人的违法行为造成的危害后果是具有可修复性的，且无法在行政机关作出行政处罚前修复完成，行政机关在实施行政处罚后，责令当事人限期改正违法行为，是行政机关要求违法行为人恢复被破坏的社会秩序状态的一种指令，该指令与行政处罚同时作出，并未减损当时的合法权益，亦未增加其法定义务。且本案中，责令改正通知书仅要求当事人解除与合同相对人签订的销售合同，退还相关款项，未在该责令改正通知书中明确未整改的后果，未对当事人的权利义务产生实际影响。

　　在法律适用上，《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。故责令改正通知与行政处罚并不是相互排斥的行政行为，而是可以并行的行政行为。厦门局作出的《责令改正违法行为通知书》是其作出《行政处罚决定书》的天然效果。相反，若厦门局在作出行政处罚时，未依法责令当事人改正违法行为，是违反了法律的相关规定，应承担未依法履行法定职责的法律后果。

　　因此，《责令改正违法行为通知书》与《行政处罚决定书》同时作出不存在冲突与矛盾，且二者同时作出符合法律本意。

　　此外，《责令改正违法行为通知书》是否是可诉的具体行政行为，也是本案需要探讨的问题。从《行政处罚法》第二十八条的规定来看，责令改正通知是实施行政处罚的一个附随行为，其效力依附于行政处罚。如果行政处罚效力被否定，责令改正或者限期改正通知自然不再有效。同时，《责令改正违法行为通知书》是过程性文书，其产生的具体效果是不确定的。当事人是否实际进行了整改，整改具体方式等在当事人改正行为未实施前，对当事人的影响都是无法确认的。且本案的责令改正通知还未明确规定未予整改的具体后果，对当事人的权利义务更未产生实际影响，其仅仅是强调当事人需要继续整改的法定义务，未对当事人权利义务产生实质影响，故责令改正通知的行为不具有可诉性。

　　三、相关条款

　　1.《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月修正前，下同）第二条第三款：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

　　2.《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。因此，非法转让土地行为的处罚是针对转让双方的，处罚机关在对转让方进行处罚的同时可对受让方进行处罚，但在罚种上应区别适用，罚款可适用于双方。

　　3.《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。【厅法规处】